2025年是“綠水青山就是金山銀山”理念（簡稱“兩山”理念）提出20周年。作為習近平生態文明思想的核心內容，“兩山”理念從地方實踐上升為國家戰略，深刻重塑了中國農業農村發展的底層邏輯。據聯合國糧農組織（FAO）數據，2024年農業生產仍占全球70%的淡水資源消耗和30%的溫室氣體排放。在全球應對氣候變化、保護生物多樣性壓力劇增的背景下，中國推進生態農業轉型的需求更為迫切。在“兩山”理念的指引下，圍繞生態農業發展國家出臺了一系列政策措施，推進了生態農業的持續發展，取得了明顯成效。據《中國自然資源發展報告（2023年）》，全國已建成國家級生態農場400余家，認證綠色食品企業超2.3萬家，農業科技進步貢獻率突破63%，標志著生態農業逐步從理念倡導邁向規模化、產業化發展的新階段。總結中國生態農業政策的演進過程和實踐經驗，對推進生態農業高質量發展具有重要的理論和現實意義。

隨著生態農業成為現代農業轉型的關鍵路徑，學界圍繞其理論構建、技術體系及政策機制展開了廣泛探討。在理論構建方面，研究范式經歷了從生態經濟系統論向空間治理范式的跨越式發展。早期學者提出生態農業應實現“生態學原理與經濟學原理”的系統耦合，為農業生態化轉型奠定了理論基礎。隨著“兩山”理念的深化，其蘊含的生態價值轉化思想深刻影響了生態農業的理論構架方向，逯浩等構建了“生態空間正義”分析框架，強調通過生態資源資本化實現環境正義與經濟效率的協同，揭示了生態空間重構對城鄉融合發展的驅動機制。包曉斌和朱小云則創新性地提出生態資源確權、產品定價、市場交易與制度保障的系統路徑。在技術體系方面，學者們探討了生態農業技術的創新與應用。研究不僅著重關注了生態農業中科技創新及現代科技的應用情況，以及生態農業技術如何提升農業生產效率、減少資源能源浪費和環境污染，更聚焦于生態農業技術體系的完善和推廣，探討了如何通過技術培訓、政策扶持等方式，推動生態農業技術的普及和升級。在政策機制方面，學者們對生態農業政策的演進和實施效果進行了深入分析。相關研究回顧了國外生態農業政策的發展歷程，總結了國內政策從早期的試點示范到現在的全面推進，梳理了政策目標和工具激勵方式的變遷等。

綜合來看，已有研究為理解生態農業政策演進邏輯提供了多維視角，然而關于如何系統解構“兩山”理念從價值主張向具體政策實踐轉化的內在機制需深入探討，現有研究對此聚焦仍顯不足。“兩山”理念作為生態文明建設的核心理念，其包含的“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力”的辯證關系，為生態農業政策發展提供了全新的價值導向和行動邏輯，是理解當前中國生態農業政策獨特性和時代性的關鍵。基于此，本文以“兩山”理念為理論指引，以生態農業政策實踐為行動指南，在概括提煉生態農業概念、內涵及特征的基礎上，回顧中國生態農業政策演進的歷程，總結中國生態農業發展的實踐成效及存在的問題挑戰，以期為高質量推進生態農業發展提供經驗和借鑒。

歷經40余年的理論創新與實踐探索，中國生態農業形成了兼具國際共識與本土特色的理論體系。“生態農業”的概念最早于1982年，由葉謙吉結合傳統農業和現代農業科技提出；馬世駿和李松華給出基本概念，即生態農業指在經濟和環境協調發展原則下，根據生態學原理，組織和開展農業生產的一類農業模式。1983—1987年，連續5個中央一號文件都強調要在充分發揮傳統農業優點的同時借助現代化科技成果，改造農業各部門，經由生態戶、生態村、生態縣三級試點，國內對“生態農業”的認知完成了從替代農業到復合系統的轉變。至21世紀初，在循環經濟理念推動下，資源閉環流動與能量梯級利用的理論框架逐步完善。與西方單純追求“化學零投入”的有機農業不同，中國生態農業強調傳統經驗科學化、現代技術生態化的改良路徑，黨的十八大以來，在“兩山”理念指引下，國內生態農業一方面保留了傳統農業中廢棄物循環利用、間作套種等可持續生產方式，另一方面運用系統學和生態學原理優化了農業結構，形成生態產業化與產業生態化的雙向互構發展邏輯。

中國生態農業的內涵包含“整體、協調、循環、再生”四個方面，核心在于通過多維度系統耦合實現農業生態系統的協調發展。在系統結構層面，強調農、林、牧、副、漁多產業形成的復合循環系統；在價值實現層面，主張農村一二三產業融合發展，實現經濟、生態和社會效益的統一；在生態模式層面，形成以農業生態系統組分能流、物流連接為核心的循環模式；在技術利用層面，構建了對農業資源進行綜合再利用的多級利用體系，顯著提升了系統效能。

實踐特征方面，中國生態農業呈現出鮮明的時空適應性。在空間維度，形成了東北黑土地保護性耕作、華北集約型循環農業、南方立體種養體系等典型區域性模式。截至2023年，全國稻漁綜合種養面積已達4 490，畝均收益達5 000元以上。在技術路徑上，構建了個體尺度、種群尺度、群落尺度、生態系統尺度、區域尺度的“五級資源利用”體系。在組織形態上，發展出“企業+合作社+農戶”的多元主體協同機制。2022年，浙江安吉“兩山”合作社通過碳匯交易，使村集體獲得收益48.4萬元。總體來看，中國生態農業強調投入物減量化、廢棄物資源化、面源污染治理和生產模式生態化等多個方面的延伸，通過技術革新持續釋放農業生態系統的經濟、生態和社會效益。

生態農業的概念由美國土壤學家William Albrecht于1970年首次提出；英國農學家Worthington對其內涵做了進一步發展，將其定義為“生態上能自我維持、低輸入，經濟上有生命力，避免對環境、倫理和審美方面產生長期重大負面影響的小型農業”。隨著20世紀90年代全球氣候變化加劇，其內涵逐步突破傳統農學范疇，拓展為整合生態系統管理、可持續生計保障和社會公平正義的綜合性發展范式。FAO2018年將其定義為“通過社會生態轉型實現糧食主權的系統性變革”，強調通過重構農業系統內部要素的協同關系，實現資源利用效率與生態服務功能的同步提升，同時確立了資源循環利用、生物多樣性保護、系統協同增效、災害韌性提升、文化傳統延續、公平貿易保障等十大核心原則，標志著生態農業從單一生產模式向多維度社會創新實踐的轉變。

國際生態農業的內涵聚焦農業生產系統的生態化重構與社會創新。核心在于通過自然模仿與社會協同雙輪驅動，形成兼顧生態保育和民生改善的系統性解決方案。在生態層面，強調通過物質閉環流動減少外部投入依賴；在社會層面，注重保障小農權益與文化多樣性。相較于單一的環境目標導向，國際生態農業的內涵更突出農業生產、農業生態、農民生計三方面的耦合效應，既要求通過生物多樣性保育增強農業系統韌性，又強調通過公平貿易機制實現價值再分配，形成具有包容性的生態農業框架。

實踐特征方面，國際生態農業呈現多層次系統化創新格局。在技術路徑上，以投入物減量化為核心的生態化改造貫穿全程，包括開發基于天敵昆蟲的生物防控技術替代化學農藥、推廣精準灌溉技術降低水資源消耗等；在資源利用層面，通過廢棄物資源化技術構建閉環系統，如利用農業有機廢棄物生產生物炭改良土壤、建立沼氣工程實現種養結合；針對面源污染治理，應用輪作休耕、生態緩沖帶等措施控制水土流失，改善生態環境；在生產模式方面，通過認證體系標準化建設倒逼生產方式轉型，如歐盟ECOCERT認證將土壤健康、生物多樣性等生態指標納入考核，形成市場驅動下的生態價值實現機制。這些特征共同構成國際生態農業的發展，為全球農業綠色轉型提供了參照。

綜合國內外生態農業發展歷程可見，中國生態農業以系統耦合為核心，通過產業融合與區域適應性創新，構建了包含產業增效、資源循環、生物互惠的生態農業體系；國際生態農業則深化了社會層面的變革，既強調模仿自然生態的物質循環，也注重貿易公平、文化多樣性保障等社會正義目標。二者均聚焦于投入物減量化、廢棄物資源化、面源污染治理和生產模式改革。結合國內、國際生態農業的概念、內涵及特征，本文所提到的“生態農業”指以生態經濟學理論為指導，通過系統耦合實現產出高效，產品安全，資源節約，環境友好的現代農業范式。其內涵包括三個層面：①科學基礎，依托農業生態學原理，重點研究生物與環境的物質能量流動規律。②技術體系，整合傳統智慧與現代創新。③社會功能，超越單一生產目標，承擔生態教育、文化傳承等功能。其特征主要圍繞農業領域的投入物減量化、廢棄物資源化、面源污染治理、生產模式生態化四個方面向縱深發展，構建生態農業系統。

中國生態農業政策體系的構建，緊密圍繞農業生態系統物質能量流動的核心環節和可持續發展面臨的關鍵挑戰展開。農業投入物減量化聚焦源頭控制，旨在降低不可持續的外部資源依賴與環境風險；農業廢棄物資源化著力于末端循環，將傳統污染物轉化為再生資源；農業面源污染治理針對生產過程中的環境負外部性，強調系統防控與空間精準管控；農業生產模式生態化則是對農業系統整體進行結構性優化與功能升級，實現生態價值與經濟社會的協同增效。這四個方面相互關聯、協同推進，共同構成了驅動中國生態農業從理念走向實踐、從局部試點邁向系統變革的核心政策支柱，其演進歷程深刻反映了國家應對資源環境約束、探索綠色轉型道路的戰略邏輯。

面對日益趨緊的資源環境約束和農產品質量安全需求提升，農業投入物減量化政策經歷了從局部技術推廣到全鏈條系統治理的深刻轉變，其核心目標在于降低化肥、農藥、農膜等化學投入品的依賴與負面環境影響，驅動農業生產方式向綠色低碳轉型。從2005起，中國農業投入物減量化政策經歷了從局部技術推廣到全鏈條系統治理的轉變過程。中國圍繞化肥、農藥、農膜等農業投入物的減量增效，逐步構建了以科技創新為支撐、政策激勵與約束并行的制度體系。2005年《中共中央國務院關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》強調要禁止生產、銷售和使用高毒、高殘留農藥，以及切實提高耕地質量。隨著對農業污染源頭認識的深化和“一控兩減”目標的提出，2015年《國務院辦公廳關于加快轉變農業發展方式的意見》提出實施化肥和農藥零增長行動，不僅標志著農業投入物減量化進入政策實踐階段，更體現了“兩山”理念中保護“綠水青山”要減少環境污染、保障生態安全的核心要求。

2021年《“十四五”全國農業綠色發展規劃》推動政策進入系統集成階段，提出“有機肥替代化肥”等新方向。政策重心從單純的投入品減量轉向構建投入品優化、生產方式轉型與產品價值提升的完整鏈條。這一轉變更深層次地融入“兩山”理念，不僅著眼于保護生態，更開始探索通過綠色生產提升農產品品質和附加值的協同路徑。2022年農業農村部聯合財政部推出綠色種養循環農業試點，將減量化與種養結合、品牌建設等環節有機銜接，形成了政策引導、技術集成、市場驅動的新型治理模式。

二十年來，農業投入物減量化方面的政策演變呈現從技術突破到標準規范再到系統重構的遞進特征。早期政策以單一技術創新為主導，中期轉向標準體系建設和主體能力培育，當前階段則注重構建涵蓋生產、流通、消費各環節的綠色產業鏈。這種轉變反映了“兩山”理念指導政策制定從末端治理向源頭防控、從要素管控向系統優化的思維躍升。

伴隨規模化養殖和集約化種植快速發展，巨量農業廢棄物的處置壓力與環境風險日益凸顯，促使農業廢棄物資源化政策經歷了從被動治理污染到主動開發資源價值的根本性理念革新。2007年通過的《中華人民共和國循環經濟促進法》首次將秸稈、畜禽糞便納入循環利用范疇，但早期政策側重污染防控。至2014年，《畜禽養殖污染防治條例》明確養殖主體的污染處理責任。這一階段政策工具以行政命令為主，尚未建立市場化激勵機制。2015年發布的《全國農業可持續發展規劃（2015—2030年）》通過設立“種養結合型循環農業試點”，推動廢棄物利用從簡單的無害化處理向資源化增值轉變，標志著政策轉向價值開發維度。早期政策主要著眼于解決秸稈焚燒、畜禽糞污直排等引發的突出環境問題，具有明顯的污染防控導向。這標志著政策導向開始踐行“兩山”理念，將廢棄物視為潛在的“金山銀山”，致力于變廢為寶，實現生態保護與資源增值、“綠水青山”與“金山銀山”的雙贏。

2017年《國務院辦公廳關于加快推進畜禽養殖廢棄物資源化利用的意見》，初步確立了畜禽養殖廢棄物資源化利用的政策支持體系。農業農村部聯合財政部在585個畜牧大縣實施畜禽糞污資源化利用整縣推進項目，創新性地采用“以獎代補”方式，引導社會資本參與基礎設施建設，形成政府主導、企業運營、農戶參與的協同機制。2019年12月，《農業農村部辦公廳、生態環境部辦公廳關于促進畜禽糞污還田利用依法加強養殖污染治理的指導意見》印發，鼓勵指導各地加快推進畜禽糞污資源化利用，暢通糞污還田渠道，加快畜禽養殖污染防治從重達標排放向重全量利用轉變。2024年《農業農村部關于加快農業發展全面綠色轉型促進鄉村生態振興的指導意見》開啟了農業廢棄物資源化市場化改革新階段。

該領域政策演變的核心在于構建廢棄物向再生產品轉變，最后流入消費市場的價值鏈，通過培育專業化服務組織、建立區域性交易平臺等方式激活市場活力。如秸稈資源化領域形成“收儲運體系+多元化利用”模式，將傳統廢棄物轉化為生物質能源、環保材料等高附加值產品。治理邏輯從被動應對環境問題轉向主動挖掘經濟價值，政策工具從行政規制拓展到市場激勵，主體關系從政府單邊管理轉向多元利益共享。這種政策轉型正是“兩山”理念在時間層面的體現，推動了廢棄物從單純的環境治理對象向具有市場價值資源屬性的轉化，實現了生態文明建設與產業經濟發展的深度融合。

由于農業面源污染具有分散性、隱蔽性、復雜性和難監測性等特點，其治理政策也相應地呈現出“由點及面、分區施策”，從碎片化治理向系統化管控的特征。2006年《國家農村小康環保行動計劃》首次將面源污染納入環境治理體系，重點關注農村生活污水、垃圾處理、土壤污染治理和畜禽養殖污染治理等領域，但初期以分散式示范工程為主，缺乏整體性規劃。2015年《農業部關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》明確提出“一控兩減三基本”的目標，標志著治理進入系統化階段。這一目標的設定，根本目的在于守護水域和土壤環境，為農業可持續發展奠定生態基礎，是落實“兩山”理念中生態優先原則的關鍵舉措。

2018年啟動的流域綜合治理項目體現空間治理思維的突破。針對長江、黃河流域的特殊生態地位，采用分區管控、精準施策、動態監測的治理模式。針對洱海流域實施的“三禁四推”制度，將行政禁令與技術推廣相結合，構建了源頭防控、過程阻斷、末端治理的全鏈條管控體系。2021年《生態保護補償條例》首次引入市場化生態補償機制，通過“污染者付費+治理者受益”原則，破解了傳統治理中責任界定模糊的難題。生態補償機制的引入是“兩山”理念中“誰受益、誰補償”原則的具體應用，旨在通過經濟手段調節保護者與受益者之間的利益關系，形成長效保護動力。

農業面源污染治理政策的演變呈現了“點線面”的擴展路徑，即點狀突破、線性延伸、面域統籌，治理范圍從單個項目試點擴展到流域系統，治理手段從工程措施升級為制度創新，治理主體從政府部門延伸到市場主體。這種演變反映了農業面源污染治理在“兩山”理念引領下，生態文明建設從局部改善到整體提升的邏輯深化。

推動農業生產模式向生態化轉型是生態農業發展的核心載體，相關政策實踐經歷了農業功能拓展、生產系統重構、生態價值實現的三重躍遷。2008年《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》提出“開發農業多種功能”，強調農業的生態功能，推動生態農業從單一生產功能向生態服務延伸。這一階段主要通過技術嵌入提升系統效率，如推廣林下經濟、稻漁共生等立體種養模式，但尚未形成完整的理論框架。2017年《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》首次明確提出農業綠色發展的總體目標和任務，強調通過建立農業綠色發展的試點先行區，著力構建包含空間布局優化、資源循環利用、生物多樣性保護等要素的復合系統，標志著制度重構階段的開啟，政策重心轉向通過重構農業生產系統，夯實“綠水青山”，并將其作為發掘“金山銀山”的核心基礎。

隨著綠色消費市場崛起，生態產品價值實現機制探索深化以及數字技術賦能，政策向精準化與市場化并重升級。2020年《中華人民共和國鄉村振興促進法》將生態農業納入法律框架，2022年《推進生態農場建設的指導意見》，強調通過構建上下聯動、多方協同的工作格局，強化政府引導作用，發揮市場主導作用，提升社會參與度，

推動生態農場建設政策從局部試驗向全域推廣。2023年《數字鄉村發展行動計劃（2022—2025年）》強調了智慧農業創新發展和數字技術在農業領域的應用，有助于推動生態農業向價值鏈整合階段演進。這一階段的核心特征是將生態優勢轉化為市場優勢，通過品牌溢價、生態產品認證、可追溯體系等工具，實現優質生態農產品的價值兌現，是“兩山”理念轉化通道在農業領域的具體構建。早期注重生產技術的生態化改良，中期轉向農業生產系統的整體重構，現階段聚焦生態價值的市場化實現。這種演變體現了政策制定者對生態農業認知的不斷深化，從技術層面的修補轉向系統層面的再造。

綜合來看， 2005年以來的中國生態農業政策演進呈現三大特征：在目標任務上，實現從“保供給”向“提質量、護生態、增效益”的多目標協同轉變；在治理模式上，完成從政府單向管控向政府引導、市場主導、社會參與的多元共治轉型；在政策工具上，呈現從行政命令為主向“規制+激勵+服務”組合工具升級的趨勢。這些轉變深刻反映了中國生態文明建設與農業現代化進程的深度融合，為全球可持續農業發展提供了中國方案。

目前，國內生態農業政策體系已逐步完善，并在投入物減量化、廢棄物資源化、面源污染治理、生產模式轉型等方面取得顯著成效。從政策目標的實現程度來看，生態農業政策不僅推動了農業生產方式的綠色轉型，還為全球氣候變化應對和生物多樣性保護提供了中國方案。

4.1.1  農業投入物減量化成效顯著

化肥農藥減量增效行動取得突破性進展。2005—2023年，全國農藥使用量、農用化肥施用量和農用塑料薄膜使用量均呈現先增后降趨勢（圖1）。其中，自2015年國務院啟動“化肥農藥使用量零增長行動”以來，全國農藥使用量從2015年的178.3萬噸降至2023年的115.5萬噸，農用化肥施用量從6 022.6萬噸下降至5 021.7萬噸，降幅分別達35.2%和16.6%，實現連續8年負增長。農用塑料薄膜使用量從2015年的260.4萬噸降至2023年的241.6萬噸，降幅達7.2%。三大農藥投入品使用量同步下降，有效緩解了農業面源污染壓力，標志著中國農業生產方式向資源節約型、環境友好型加速轉變。

4.1.2  農業廢棄物資源化利用水平全面提升

農業廢棄物資源化利用取得跨越式發展。如圖2顯示，2016—2024年，全國畜禽糞污綜合利用率從60%增至79.4%。8年間提升近20個百分點，主要得益于“畜禽糞污資源化利用整縣推進項目”的實施和“以獎代補”機制的提出，有效推動了農牧結合設施升級和有機肥加工產業鏈延伸，標志著“變廢為寶”的生態循環農業體系日臻成熟。2014—2023年，全國秸稈綜合利用率從78%增至88.1%，10年間突破10%增長臺階，在秸稈綜合利用試點項目支持下，機械化粉碎還田、基料化能源化利用等多元技術路徑的全面打通，特別是秸稈全量還田技術的普及，使傳統廢棄物轉化為提升土壤有機質的生態養分。在畜禽糞污與秸稈利用率跨越式提升的同時，農業包裝廢棄物與農膜回收處置率突破性增長。2023年全國農業包裝廢棄物回收處置率達78.9%，2024年農膜回收處置率達80%。

4.1.3  農業面源污染治理實現系統性突破

流域農業面源污染綜合治理成效顯著。通過貫徹落實2015年印發的《農業部關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》中提出的“一控兩減三基本”目標體系，統籌水資源管理、投入品控制與廢棄物利用等治理措施，2020年，全國地表水優良水質斷面比例提高至83.4%，同比上升8.5個百分點；劣V類水占比下降到0.6%,同比下降2.8個百分點。2022年，長江流域測土配方施肥技術覆蓋率達90%以上，主要農作物統防統治覆蓋率達45.6%，比全國高近2個百分點。受益于2018年起實施的“流域綜合治理項目”，到2023年，長江干支流水質評價總體為優，Ⅰ至Ⅲ類水質斷面占98.5%，干流已連續5年保持Ⅱ類水質。

土壤污染防治工作取得階段性進展。“十四五”期間，全國持續開展農用地土壤重金屬污染溯源和整治，在全國布設了4萬多個土壤和農產品協同監測點，完成了14個省份132個縣污染耕地的排查。實施土壤鎘等重金屬污染源頭防治行動，嚴格重金屬排放監管，在23個省份劃定210余個區域，執行污染物特別排放限值，整治完成2 300余個涉鎘等重金屬行業企業，支持地方實施400余個土壤污染源頭防治項目，截至2023年，全國耕地的平均等級達到4.76，比10年前提高了0.35個等級，相當于每畝提升了35千克的糧食產能。實踐表明，農業面源污染治理政策重心已從末端應急治理向源頭防控、過程阻斷與系統修復相結合轉變。

4.1.4  農業生態系統穩定性增強

依托生產模式生態化轉型對生物多樣性和環境的保護與修復，長江水生生物資源恢復趨勢總體向好。2022年，國家一級保護動物長江江豚數量達1 249頭，比2017年增加237頭。漁業資源同步提升，2023年長江干流監測點位單位捕撈量均值為2.1千克，比2022年上升16.7%；重要支流監測點位單位捕撈量均值為2.3千克，比2022年上升64.3%。農田生態涵養功能持續提升。自2014年啟動農田生態系統構建和《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》實施以來，在山東、湖北、陜西和天津等地建立了不同規模的生態田園示范區，形成多層級示范網絡。截至2023年3月，山東建成糞肥就地還田示范區460萬畝；湖北建成糞肥還田試點面積達388.6萬畝，實現作物平均增產1.43%，節本增收4.63億元。生態循環農業發展取得明顯成效。2021年啟動的綠色種養循環農業試點覆蓋全國251個縣，截至2022年10月，全國試點縣累計還田固體糞肥、液體糞肥分別為1 550多萬噸、3 120萬米3。通過有機肥替代化肥實現“雙降雙升”，累計減少化肥用量15.9萬噸，同時增加土壤有機碳投入共280萬噸，有效促進了農田土壤固碳增匯能力。

盡管生態農業政策成效顯著，但在推進過程中技術轉化效率、市場機制構建及長效監管能力等方面仍存在深層次矛盾問題，制約著政策效果的進一步釋放。

4.2.1  技術轉化與推廣瓶頸亟待突破

核心技術自主創新能力不足。生態農業依賴精準施肥、生物防治等關鍵技術，但核心設備與材料仍受制于進口。國內現有敏感元器件與傳感器科研機構、生產企業、經銷公司約為7 310家；專業型企業比例僅為22.5%，約為1 645家；產值過億元的企業僅為6%，全國僅有439家。產業鏈完整、產品種類齊全的專業廠家不足1%，與國外同行業相比，在產品品質、工藝水平、生產裝備、企業規模、市場占有率和綜合競爭能力等方面差距較大，整體落后10~15年。市場銷量中約有67%依賴進口，高端裝備、儀器儀表、特種行業所需的高端產品約96%要依賴進口。智能配肥系統國產化率較低，全國有機肥設備企業超2 000家，但90%為年產值低于500萬元的小微企業。高效發酵菌劑、除臭技術等核心專利被歐美企業壟斷，國內設備能耗比國際先進水平高20%~30%，小型設備故障率超15%。技術推廣服務體系不健全。生態農業技術多停留于科研院所試驗階段，缺乏規模化應用場景。以秸稈基料化利用為例，2024年全國秸稈綜合利用率達88%，秸稈肥料化、飼料化、能源化、基料化、原料化利用率分別為57.6%、20.7%、8.3%、0.7%和0.8%，高附加值產品的占比較低，多數仍以低效還田為主。

4.2.2  市場化機制與產業鏈整合滯后

資源化產品價值實現渠道不暢。農業廢棄物資源化利用仍依賴政府補貼，市場化收益機制尚未形成。2024年畜禽糞污綜合利用率雖達79.4%，但有機肥企業普遍面臨銷售難、利潤低的困境。數據顯示，截至2024年，全國有機肥生產企業近12萬家，但從市場份額看，以業內前列的梅花生物有機肥業務規模僅占全國市場規模的5.28%，阜豐集團業務規模份額占比為 4.40%，有機肥市場滲透率較低。產業鏈協同性不足。綠色農產品認證體系與消費市場銜接不足，2024年認證綠色有機、名特優新、地理標志農產品超8萬個，但國內綠色農產品生產滲透率整體不超過5%，有機食品市場份額不足2%，且存在“優質不優價”現象，未能充分體現生態價值。

4.2.3  生態補償與長效監管機制缺位

生態補償標準與覆蓋范圍有限。從政策設計層面看，現行補償政策多聚焦退耕還林、濕地保護等單一領域，對農業生態服務功能（如固碳增匯）的量化補償尚未普及。2023年《生態保護補償條例》雖引入市場化機制，但試點區域僅覆蓋長江經濟帶11省份，且補償標準低于實際生態價值。在面源污染治理中，監測網絡尚未覆蓋山地丘陵、邊緣耕地等生態脆弱區域缺乏動態監測網絡，導致梯田撂荒等現象頻發，現有的2.2萬個土壤監測點僅覆蓋所有地級及以上城市、重點流域和管轄海域，2020年全國梯田撂荒率接近10%，其中，陜西、福建和廣東的未耕種耕地占比均超過15%，直接威脅國家糧食安全和重要農產品穩定供給保障能力。

4.2.4  主體參與動力與能力失衡

主體參與積極性不足。從技術采納視角看，小農戶對生態技術的應用普遍存在成本收益失衡問題。以有機肥生產為例，據中國科學院地理科學與資源研究所調查，生產1個單位純養分的有機肥需要的油氣資源是化肥的2倍，需要的電量是化肥的17倍。據中國農業大學調查，目前中國80%的有機肥生產企業是實際產能不足5萬噸的中小企業，采用先進的槽式發酵工藝和反應器發酵工藝的不足3成，導致產品成本居高不下，市場競爭力持續弱化。在農膜回收領域，個體農戶與企業均面臨回收成本與處理費用倒掛的困境，小農戶農膜畝均回收成本80元，企業處理1噸廢棄地膜的成本接近2 000元，經濟效益的缺失嚴重制約主體參與積極性。

針對生態農業核心技術受制于人與推廣體系薄弱等問題，構建基礎研究、技術開發和應用推廣的全鏈條創新體系。聚焦智能傳感、精準調控和數字農田等領域設立國家重大科技專項，重點突破生物傳感器、智能配肥裝備等“卡脖子”技術，推動高校院所與裝備制造企業組建產學研聯合體，建立共性技術研發平臺。完善科技成果轉化激勵機制，著力構建智能農機、生物制劑與農業大數據三類產學研平臺，支持科研人員通過技術入股、專利授權等方式參與產業化應用。針對中低產田改造滯后問題，將高標準農田建設與數字農業結合，利用遙感監測和物聯網技術實現土壤肥力動態管理。同步推進技術推廣體系建設，依托現代農業產業園打造技術集成示范基地，建立覆蓋縣、鄉、村三級的技術服務網絡，培育兼具理論素養與實踐能力的農技推廣隊伍，鼓勵社會化服務組織參與技術轉化。通過“理論培訓+田間課堂”模式提升新型經營主體技術應用能力，構建科研機構、推廣部門與生產主體協同創新機制。

針對資源化產品價值實現困境及綠色農產品優質不優價等市場失靈問題，需踐行“兩山”理念中生態資源資本化路徑，建立市場主導的資源循環利用體系。構建農業廢棄物資源化產品交易平臺，探索碳排放權、有機肥使用配額等環境權益交易機制，通過綠色金融工具創新拓寬融資渠道。重點培育有機肥生產龍頭企業，推動裝備升級與工藝革新，建立產品分級認證制度，引導上下游企業構建產業聯盟。針對綠色農產品“優質不優價”問題，建立覆蓋生產、加工、流通全過程的品質追溯系統，實施差異化定價策略，支持新型電商平臺開辟綠色農產品專區。通過建立生態農產品區域公用品牌、開展體驗式營銷等方式提升市場認知度，構建生產者與消費者雙向反饋機制，形成優質優價的市場良性循環。

針對生態補償標準偏低、覆蓋窄及監管盲區等制度短板，要深化“兩山”理念中“保護者受益”原則，提升生態保護政策效能需要構建多元化補償機制。在現有補償政策基礎上拓展生態服務功能補償范圍，將耕地固碳、水土保持等新型生態產品價值納入補償體系，探索“縱向補償+橫向補償”相結合模式。建立動態化補償標準調整機制，根據生態服務功能評估結果實施階梯化補償。強化監管能力建設，構建海陸空一體化監測網絡，運用遙感技術實現面源污染實時監控。健全生態保護績效考核制度，將梯田撂荒率、地膜回收率等指標納入地方政府政績考核體系。建立生態損害責任終身追究機制，通過信息化手段實現污染溯源管理，形成監測、預警、處置、追責的閉環監管鏈條。

針對小農戶技術采納成本高及主體參與激勵不足等矛盾，構建政府引導、市場驅動、社會參與的協同治理格局。完善新型經營主體培育機制，通過土地流轉補貼、設施用地保障等政策扶持生態農場發展，引導龍頭企業通過訂單農業、托管服務等方式帶動小農戶。建立差異化激勵機制，對采用生態技術的經營主體實施生產補貼、稅收減免等優惠政策，探索建立農業生態信用積分制度。加強職業農民培訓體系建設，開發模塊化培訓課程，重點提升數字技術應用、綠色生產管理等核心能力。鼓勵村集體組建生態農業合作社，建立“企業+合作社+農戶”利益聯結機制，通過保底收購、二次分紅等方式增強參與積極性。支持社會化服務組織提供專業化技術托管服務，降低小農戶轉型成本。

針對政策碎片化、跨部門協調不足等系統性障礙，要立足“兩山”理念制度化轉化需求，強化制度建設的系統性與協同性。推進生態農業立法進程，明確各主體權責義務，將成熟實踐上升為法律制度。建立跨部門協調機制，統籌農業、環保、財政等部門政策資源，破解“多頭管理”難題。完善綠色生產標準體系，制定覆蓋投入品使用、生產過程控制、產品質量檢測的全流程標準規范。建立政策動態評估機制，定期開展政策執行效果第三方評估，構建問題反饋和政策調整響應機制。強化財政資金引導作用，設立生態農業發展專項基金，通過以獎代補、先建后補等方式提高資金使用效率。加強國際交流合作，積極參與全球生態農業治理規則制定，推動技術標準互認與經驗共享。

來源：世界農業編輯部微信公號

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