文?|?劉振偉   （作者為全國人大常委會委員、全國人大農業與農村委員會副主任委員）

【原標題：把握好鄉村振興法制建設立足點】

實施鄉村振興戰略，需要法律制度強力支持。

鄉村振興法律制度建設，要適應農業基礎性、弱質性、市場經濟滯后性和農業準公共產品性質的特點，同時系統思維、統籌考慮農業、農村和農民問題，促進城鄉融合發展。

我國農業現代化程度和農民收入水平與國外發達國家的差距還比較大，脫離溫飽型農業只有20多年的時間，不可把我國農業的發展水平估計過高，不可把農民的收入水平估計過高，我國農業仍處于爬坡階段。這是我國農村經濟社會發展的最大國情，在鄉村振興法律制度建設中一定要把握住、把握好。

我國農業基礎性、弱質性的特點沒變。農業受自然和市場雙重風險影響，社會平均利潤率低，是弱質產業。我國農業市場發育不成熟，市場主體發育也不成熟，分散的小生產與大市場這對矛盾還沒有得到較好的解決。

隨著城鎮化、工業化快速推進，又出現一些新問題：

從耕地來看，據我國2013年第二次土地調查結果，現有耕地203077萬畝，比2009年多20380萬畝，但產出水平并沒有同步增加。具體表現為，人均耕地1.52畝，不到世界人均水平的一半，耕地質量較差，三分之二是中低產田，適宜穩定耕種的面積只有18億畝左右。全國新增建設用地年均占用耕地480萬畝左右。耕地后備資源少，且60%以上分布在降水少和水土流失、沙化、鹽堿化嚴重地區。

從水資源來看，我國淡水資源總量28000億立方米，人均淡水資源2100立方米，是世界平均水平的28%，耕地畝均水資源1400立方米，是世界平均水平的50%；全國年用水總量6300多億立方米，缺口500多億立方米，其中農業用水年缺口300億立方米，工業、生活和生態用水的持續增長，進一步擠壓農業用水空間。

農業科技上，投入不足，科研成果集成、轉化、推廣渠道不暢，農業科技進步貢獻率低于發達國家20至30個百分點。近些年缺少重大原創性品種和栽培技術成果，90%以上的高端蔬菜花卉品種依賴進口，主要畜禽品種的核心種源依賴進口，高端農機裝備與世界先進水平差距大。

農業環境上，化肥年總消費量6000萬噸左右（折純），水稻、小麥、玉米平均有效利用率為33%；農作物使用農藥年總消費量180萬噸（折純30萬噸），有效利用率為35%；年生產農膜250萬噸，回收率不足60%；年產生秸稈9億噸，利用率76.4%；農村生活垃圾年約4億噸；年產生畜禽糞污38億噸，有效處理率60%。從污染來看，全國耕地點位超標率接近20%，重金屬超標，解決農業面源污染的科技創新滯后，投入產出率低。

我國農業市場發育滯后的產業特征沒變。近年來，新型經營主體發育較快，但小農戶仍然是農業生產經營的主力，組織化程度低，生產要素配置和利用效率不高，農業收益明顯低于其他產業，生產成本高于發達國家，小生產與大市場的矛盾突出。

農業是帶有準公共產品性質的產業特點沒變。農業是“市場失靈”的典型領域，世界上沒有完全市場化的農業。提供公共產品的領域，市場資源不會主動涉足，完全靠市場配置資源難以奏效。糧食生產、農業基礎設施建設、公益性農業技術推廣、科技原始創新、生態資源保護等，都無法完全依賴市場化手段來實現。

既要尊重市場規律，又要通過宏觀調控矯正“市場失靈”，彌補市場缺陷。政府對農業支持保護，絕不是不按市場規律辦事。歐美發達國家農業現代化程度高，支持保護農業的水平也高。市場經濟發育越充分，現代化程度越高，對農業的支持保護力度越大。國際上變化的是支持保護的方式，而不是要不要支持保護。

農業農村農民問題是有機整體，三者統一，鄉村振興立法要統籌考慮。

一是統籌農業生產全過程。在推動農業產業發展方面，要跳出傳統農業，既考慮生產，也要考慮包括流通、加工、三產融合、消費在內的整個產業鏈條。在農村金融保險、農業投入、支持保護等方面，鄉村振興法律制度也要主動涉足。

二是統籌農業增產、農產品質量安全與農民增收三大目標。過去，保障農產品有效供給和讓農民富起來，是農業和農村經濟發展的兩大目標。今后，還要把農產品質量安全放在突出位置，讓城鄉居民“吃得放心”。

三是統籌農業資源的保護與利用。過去農產品長期短缺，主要考慮供給問題，高產是唯一目標，不惜用竭澤而漁的方式使用資源，農業生態環境已不堪重負。今后，要利用與保護并舉，兼顧發展的可持續性。

四是統籌經濟社會協調發展。農業現代化和農村現代化需要同步推進，鄉村振興立法在突出農村經濟發展的同時，要注重調整和規范農村社會發展。

城鄉關系的分離與融合，是不同經濟社會發展階段的必然邏輯。社會分工導致城鄉分離，生產的高度社會化又促使城鄉融合。城與鄉在地理上是地緣關系或業緣關系，但其本質反映的是生產力關系、生產關系和社會關系。

合理的城鄉關系，在生產力方面，應該是生產要素自由雙向流動的交換關系；在生產關系方面，應該是權利平等、機會平等的互惠關系；在社會關系方面，應該是均衡發展的利益共享關系。

城鄉融合發展的立法重點是建立五個方面的法律制度。

一是城鄉統一的戶籍管理制度。深化戶籍制度改革，規范農民由農村遷往城市落戶的條件，完善支持農業轉移人口市民化的財政政策，建立各級政府預算內投資安排向吸納農業轉移人口落戶數量較多的城鎮傾斜政策，增強中小城市人口承載力和吸引力。

二是城鄉統一的建設用地管理制度，土地同權同價，城鄉一體化管理。

三是城鄉統一的基礎設施規劃建設管護制度。按照“統一規劃體系”的要求編制市縣空間規劃，推動以市縣域為整體統籌規劃城鄉水電氣路網等基礎設施布局，一體化建設和管護。處理好空間規劃、專項規劃、地域規劃的關系，有效銜接，多規合一。村莊規劃要全覆蓋。

四是城鄉統一的基本公共服務普惠共享制度。教育、醫療衛生、公共文化等公共資源要向農村地區傾斜，社會保險、社會救助標準城鄉統一、制度逐步并軌。

五是城鄉統一的就業服務管理制度。建立平等競爭、規范有序、城鄉統一的勞動力市場，統籌推進農村富余勞動力轉移就業和就地創業就業。健全農民工勞動權益保護機制，消除就業歧視。健全城鄉均等的公共就業創業服務制度，提高農林水氣象就業人員收入水平。

來源：瞭望 2020年第18期

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