農(nóng)業(yè)部最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至今年6月底，全國承包耕地流轉面積達到4.6億畝，超過承包耕地總面積的1/3。隨著我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深入推進，農(nóng)村勞動力大量轉移，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷涌現(xiàn)，土地流轉和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展已成為必然趨勢。

土地流轉如何做到“有序”，規(guī)模經(jīng)營如何做到“適度”?如何讓農(nóng)民成為土地流轉和規(guī)模經(jīng)營的參與者和真正受益者?土地流轉中，如何保障新型經(jīng)營主體利益，放活土地經(jīng)營權?圍繞相關問題，我們進行了調查。

1、7000萬農(nóng)戶參與流轉：利益保障機制如何跟進

【基層故事】集中連片的優(yōu)質水稻，機械化的種植模式，清澈甘甜的灌溉水源……有誰能想到，幾年前，陜北橫山縣還是成片的荒地和蘆葦蕩。

陜北水稻生產(chǎn)第一大縣的橫山，受水稻種植投入大、產(chǎn)值小等多種因素影響，農(nóng)民生產(chǎn)積極性普遍下降，大量稻田撂荒，水稻種植面積從20世紀80年代高峰時期的8萬畝，降至2011年的3000多畝。當?shù)卣皶r抓準土地流轉“牛鼻子”，引導種糧大戶創(chuàng)新流轉模式，變承包土地為合作經(jīng)營，發(fā)展起一批家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，該縣水稻種植在三年間攀升到了4萬畝，實現(xiàn)了無定河撂荒稻田華麗轉身。

無定河的故事是我國土地流轉趨勢的一種真實寫照。

近年來，隨著大量農(nóng)業(yè)人口轉向二、三產(chǎn)業(yè)，家家包地、戶戶種田的局面已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，土地流轉成為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的一種重要推動力量。

農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計顯示，截至6月，全國2.3億農(nóng)戶中，流轉土地的農(nóng)戶超過了7000萬，比例超過30%，東部沿海發(fā)達省份農(nóng)民轉移多的地區(qū)這一比例更高，超過50%。

隨著土地流轉的快速推進，土地承包權主體同經(jīng)營權主體分離現(xiàn)象越來越普遍，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的構成發(fā)生了深刻變化。2.3億農(nóng)戶還是土地承包者，但是已經(jīng)將很大一部分承包的土地流轉出去，不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

在土地流轉大潮中，大量土地正在向家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體集中。目前，我國新型主體數(shù)量已超過270萬家，其中農(nóng)民合作社發(fā)展態(tài)勢良好，數(shù)量持續(xù)增長。截至10月底，全國依法登記的農(nóng)民合作社達174.9萬家，入社農(nóng)戶占全國農(nóng)戶總數(shù)的43.5%，合作社產(chǎn)業(yè)分布涵蓋糧棉油、肉蛋奶、果蔬茶等主要產(chǎn)品，并擴展到農(nóng)機、植保、民間工藝、旅游休閑農(nóng)業(yè)等多領域。這些新型主體在推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展、建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。

“目前，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化依然成為‘四化’(新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化)的短板。要補上這一弱項，就必須加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，必須適應農(nóng)村勞動力大量轉移的形勢、適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，引導土地要素優(yōu)化配置，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模效益和市場競爭力。”農(nóng)業(yè)部部長韓長賦認為，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)，農(nóng)村土地流轉加快、農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模擴大，是世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的普遍現(xiàn)象和一般趨勢，現(xiàn)在，我國也到了這樣的階段。

在經(jīng)濟學家周其仁眼中，農(nóng)村土地的有序流轉有望成為繼農(nóng)副產(chǎn)品、農(nóng)村勞動力之后，城鄉(xiāng)要素市場的第三次交融，“這實際上開啟了城鄉(xiāng)土地市場自由流動的大門”。

農(nóng)村土地流轉加速的背后，是中國農(nóng)業(yè)告別幾千年小農(nóng)經(jīng)濟步入規(guī)模化、現(xiàn)代化的新趨勢，7000萬農(nóng)戶參與流轉，利益保障機制如何跟進是一道新的課題。

2、4.6億畝土地完成流轉：“三權分置”如何因地制宜

【基層故事】“土地是咱農(nóng)民的命根子，包給別人種，將來要不回來咋辦?”在鄭州當面點師傅的河南滑縣農(nóng)民陳陽說出了心中對土地流轉的顧慮，“大多數(shù)沒有出來打工的農(nóng)民，有的對土地流轉并不很積極，一些農(nóng)民即使種植收益低以至撂荒，也不愿意把土地流轉出去;即使愿意流轉，流轉出去的期限也比較短”。

河南陳陽的話說出了很多農(nóng)民心中所想。雖然我國土地流轉在各地正加速推進，然而，某些農(nóng)民心中的顧慮并未消除。

特別需要引起注意的是，雖然我國農(nóng)村土地流轉總體平穩(wěn)健康，但也存在需要破解的難題：有的地方強行推動土地流轉，片面追求流轉規(guī)模、比例，侵害了農(nóng)民合法權益;有的地方土地流轉市場不健全，服務水平有待提高;有的承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體間存在矛盾和糾紛;有的工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地，“非糧化”“非農(nóng)化”問題比較突出。

此外，土地流轉中大量不規(guī)范行為阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展。重慶市農(nóng)辦的一項調查表明，當前土地流轉中的不規(guī)范行為存在“四多四少”：農(nóng)民自行流轉多，報村鎮(zhèn)批準備案少;口頭協(xié)議多，書面協(xié)議少;雙方約定不明的多，約定明確的少;書面協(xié)議內容不規(guī)范的多，內容規(guī)范的少。

這些土地流轉中的問題，亟待在發(fā)展中得到破解。

“在改革中，‘三農(nóng)’問題的核心是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題核心現(xiàn)階段仍然是土地問題。”韓長賦分析指出，我國農(nóng)村改革是從調整農(nóng)民和土地的關系開啟的，新形勢下深化農(nóng)村改革主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關系。

為破解這些問題，在農(nóng)村土地加速流轉的同時，農(nóng)村土地制度改革正在深入推進。

順應土地流轉趨勢，我國開始實行集體所有權、農(nóng)戶承包權、土地經(jīng)營權“三權分置”，印發(fā)了《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》，對堅持土地集體所有權根本地位、嚴格保護農(nóng)戶承包權、加快放活土地經(jīng)營權、完善“三權”關系作出了具體規(guī)定，厘清了承包農(nóng)戶、新型經(jīng)營主體雙方在承包地上的權利。

據(jù)統(tǒng)計，目前，我國還約有57%的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立土地流轉服務平臺，有近23%的土地流轉未簽訂合同。相關專家指出，在土地流轉中，處理好政府與新型經(jīng)營主體之間的關系、新型經(jīng)營主體與農(nóng)民之間的關系、經(jīng)濟效益與社會效益之間的關系，努力實現(xiàn)土地流轉由自發(fā)向自覺、由分散向規(guī)模、由無序向規(guī)范、由粗放向高效的發(fā)展，顯得尤為緊要和迫切。

3、確權面積已達7.5億畝：如何讓離地農(nóng)民吃上“定心丸”

【基層故事】前幾年湖北監(jiān)利周老嘴鎮(zhèn)農(nóng)民陳新發(fā)把土地流轉給合作社，自己在合作社種地，妻子王洪蘭在當?shù)氐闹刑╇娮庸旧习啵乙荒甑氖杖朐?萬元以上。“前幾年，我把地包出去，沒辦什么手續(xù)，常因為土地價格、使用年限跟戶主鬧矛盾。現(xiàn)在通過鎮(zhèn)上簽下流轉合同，我就可以安心地在縣城上班了。土地加入了合作社，年終還能有分紅，心里感覺很有底。”陳新發(fā)說，我一下變成了土地流轉有收入、工廠上班有收入、合作社入股有分紅的“多薪農(nóng)民”。

土地流轉推進至今，農(nóng)村土地制度改革將走向縱深，一些深層矛盾和問題也將進一步凸顯出來。

如何在改革中確保農(nóng)民的利益，如何讓農(nóng)民真正分享到改革的紅利，關系農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的長期穩(wěn)定發(fā)展。

保護農(nóng)民的土地承包權是農(nóng)村土地制度改革一個重要方向，也是讓農(nóng)民放心進行土地流轉的前提。為此，十八大以后我國在農(nóng)村全面開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的確權登記頒證。目前，確權頒證已在2545個縣(市、區(qū))、2.9萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、49.2萬個村開展，已經(jīng)完成確權面積7.5億畝，接近家庭承包耕地面積的60%。通過“確實權、頒鐵證”，讓農(nóng)民真正吃上“定心丸”。

“土地流轉和適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展程度要與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉移規(guī)模相適應。要從實際出發(fā)，因勢利導，絕不搞行政命令、不下指標、不搞一刀切。”韓長賦說。

從更長遠的視角看，在流轉中，部分農(nóng)民存在顧慮，不能完全歸結為農(nóng)民觀念落后和素質不高，而是他們有著許多現(xiàn)實的考慮。“土地是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)。目前，在子女教育、社會保障、住房等問題沒有得到根本解決之前，農(nóng)民不會貿(mào)然將土地長久流轉出去。”中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥指出，要想土地流轉順利進行，必須解決農(nóng)民脫離土地的后顧之憂。在推進城鎮(zhèn)化過程中，要重點解決“人的城鎮(zhèn)化”問題，加大就業(yè)和社會保障力度，讓他們在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定居住。

“只有讓人才、資金、技術、管理、信息、文化等先進生產(chǎn)要素自由流向農(nóng)村，才能從根本上提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益，提高土地流轉收益，增強農(nóng)民流轉土地的積極性。只有讓農(nóng)村轉移勞動力在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)，消除其后顧之憂，才能為土地流轉和適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造前提條件。”李國祥說。

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