摘要：與世界休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律相似，人均GDP邁過8000美元后，我國休閑農(nóng)業(yè)進入高速發(fā)展階段。但是，受農(nóng)地制度等諸多因素影響，我國休閑農(nóng)業(yè)面臨著產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定、經(jīng)營普遍虧損和碰觸耕地紅線等重大問題，亟待根據(jù)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展特征，劃定休閑農(nóng)業(yè)區(qū)域，改革休閑農(nóng)業(yè)用地制度，制定休閑農(nóng)業(yè)建設(shè)標準，確保休閑農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。

一、引言

休閑是美好生活最重要的組成部分，不同學(xué)科的學(xué)者對休閑有不同的認識和定義。從與休閑相對應(yīng)的工作角度，休閑是不以工資為目的的時間利用，是人力資本積累的一種形態(tài)以及人們生活滿意度和幸福感提高的重要維度。技術(shù)進步和制度變遷，使人從繁重的體力勞動中解放出來，休閑觀作為人的生活價值觀，已影響到一個國家的經(jīng)濟形態(tài)。一般的看法是，人均GDP超過5000美元后就進入一個旅游休閑時代。但從發(fā)達國家或地區(qū)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷程看，人均GDP達到8000美元后，休閑農(nóng)業(yè)才進入一個快速發(fā)展的“休閑拐點”：城市居民對于鄉(xiāng)村自然景觀的需求增長，誘致農(nóng)業(yè)多功能的開發(fā)利用。

全球范圍看，意大利在1865年成立了世界上最早的農(nóng)業(yè)與旅游專業(yè)協(xié)會“農(nóng)業(yè)與旅游全國協(xié)會”，介紹城市居民到農(nóng)村去體驗農(nóng)業(yè)趣味，與農(nóng)民同吃住，這是休閑農(nóng)業(yè)的萌芽。隨著資本主義經(jīng)濟的發(fā)展，休閑農(nóng)業(yè)隨之興起。以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最為基本的要素土地的豐裕程度為標準劃分，發(fā)達國家或地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展類型主要有以日本、韓國、我國臺灣等土地資源短缺型和以歐美、澳大利亞等土地資源豐富型為代表的兩類。不管哪種類型，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升，政府都積極制定政策引導(dǎo)發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)等鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)，以此促進農(nóng)民增收、農(nóng)村經(jīng)濟繁榮和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善。

我國是一個人多地少的資源短缺型國家，大國小農(nóng)的基本國情，城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟制度等系列因素限制了農(nóng)業(yè)競爭力的提高和農(nóng)民收入增長潛力，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游，是我國都市郊區(qū)、特色產(chǎn)品地區(qū)、農(nóng)業(yè)自然資源豐富和農(nóng)耕文化多樣化地區(qū)拓展農(nóng)業(yè)功能，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重大舉措。休閑農(nóng)業(yè)是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村風(fēng)貌、農(nóng)家生活、鄉(xiāng)村文化為基礎(chǔ)，開發(fā)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村多種功能，提供休閑觀光、農(nóng)事參與和農(nóng)家體驗等服務(wù)的新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)形態(tài)，分為農(nóng)家樂、休閑農(nóng)園、休閑農(nóng)莊和休閑鄉(xiāng)村4種。近年來，在市場拉動、政策推動和經(jīng)營主體聯(lián)動下，我國休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴大，已成為農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和產(chǎn)業(yè)興旺的重要載體。但是，我國休閑農(nóng)業(yè)面臨著產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定、建設(shè)不規(guī)范、經(jīng)營普遍虧損和碰觸耕地紅線等重大問題，制約著休閑農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，因此需要系統(tǒng)梳理發(fā)展現(xiàn)狀、存在的問題并提出有針對性的政策建議。

二、我國休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程

改革開放后，伴隨中國經(jīng)濟成長，我國休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展大致可分為以下幾個階段：

（一）1978年～1997年緩慢發(fā)展階段

改革開放初，中國經(jīng)濟開始恢復(fù)和快速發(fā)展，靠近城市和景區(qū)的農(nóng)民，自發(fā)舉辦西瓜節(jié)、荔枝節(jié)、桃花節(jié)等節(jié)慶活動，吸引城市居民去品嘗、觀光旅游，這是中國休閑農(nóng)業(yè)的萌芽。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品地區(qū)，出現(xiàn)了以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和觀光旅游相結(jié)合的新農(nóng)村，如江蘇的華西村、浙江上虞的蓋北葡萄休閑觀光園。1987年，一些從事鄉(xiāng)村農(nóng)家旅游發(fā)展和農(nóng)村居民出游活動的社會人士在北京成立了“中國農(nóng)民旅游協(xié)會”。1989年，“中國農(nóng)民旅游協(xié)會”更名為“中國鄉(xiāng)村旅游協(xié)會”，標志著全社會開始關(guān)注鄉(xiāng)村旅游。20世紀90年代初，以華西村建立農(nóng)民旅行社為標志，農(nóng)業(yè)旅游市場開始形成，一些村鎮(zhèn)開始興辦旅游企事業(yè)，有計劃地開發(fā)農(nóng)業(yè)旅游資源。1995年5月，我國實施雙休日制度，居民休閑需求獲得了釋放機會，休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游正式進入政策制定者的視野。

（二）1998～2005年初步發(fā)展階段

隨著人民生活水平從溫飽走向小康，休閑旅游需求增加，旅游交通體系不斷完善，政府也不斷出臺扶持休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的政策。1998年，原國家旅游局推出“華夏城鄉(xiāng)游”，提出“吃農(nóng)家飯，住農(nóng)家院，做農(nóng)家活，看農(nóng)家景，享農(nóng)家樂”的口號；1999年推出“生態(tài)旅游年”活動；2001年出臺了《農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展指導(dǎo)規(guī)范》，公布了首批農(nóng)業(yè)旅游示范點；2002年倡導(dǎo)開展農(nóng)業(yè)旅游，發(fā)布實施《全國農(nóng)業(yè)旅游示范點、工業(yè)旅游示范點檢查標準（試行）》；2004年在全國評出203個農(nóng)業(yè)旅游示范點。一系列政策推動了休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，涌現(xiàn)出了上海孫橋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技觀光園、北京錦繡大地農(nóng)業(yè)科技觀光園、廣州番禺化龍農(nóng)業(yè)大觀園、北戴河集發(fā)生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光園、蘇州西山現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園、成都鄲縣農(nóng)家樂、武夷山觀光茶園等一大批觀光休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)。

（三）2006～2015年快速增長階段

這是我國經(jīng)濟社會“十一五”和“十二五”兩個五年規(guī)劃時期，以中國共產(chǎn)黨十六屆五中全會提出建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”社會主義新農(nóng)村為標志，休閑農(nóng)業(yè)進入快速增長階段，開始注重整體規(guī)劃，開展科學(xué)論證。2006年原國家旅游局將當(dāng)年全國旅游主題確定為“中國鄉(xiāng)村旅游年”，宣傳口號為“新農(nóng)村、新旅游、新體驗、新風(fēng)尚”，出臺了《關(guān)于促進農(nóng)村旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》；2007年與原農(nóng)業(yè)部發(fā)文《關(guān)于大力推進全國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的通知》；2009年的“中國生態(tài)旅游年”，倡導(dǎo)“走進綠色旅游，感受生態(tài)文明”；2010年原農(nóng)業(yè)部組織編制了《全國休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》；2014年審定了《休閑農(nóng)業(yè)術(shù)語、符號規(guī)范》《農(nóng)家樂設(shè)施與服務(wù)規(guī)范》兩項標準。同年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》提出了“大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游”的具體指導(dǎo)意見。這些舉措有力地助推了休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，相繼出現(xiàn)了以農(nóng)家樂、度假村、野營地、生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光園、教育農(nóng)園、民俗文化村、鄉(xiāng)村俱樂部等多種形式的休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游，休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游成為經(jīng)濟社會發(fā)展的新業(yè)態(tài)、新亮點。據(jù)不完全統(tǒng)計，2015年全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待游客超過22億人次，營業(yè)收入超過4400億元，從業(yè)人員790萬，其中農(nóng)民從業(yè)人員630萬，帶動550萬戶農(nóng)民增收。

（四）2015年后“十三五”高速發(fā)展階段

進入“十三五”后，中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，人均GDP超過8000美元，農(nóng)業(yè)發(fā)展進入“休閑拐點”，休閑農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、經(jīng)營集約化、內(nèi)涵多元化的發(fā)展趨勢。各項扶持政策密集出臺，2015年以來每年的中央一號文件都對發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游進行了部署。休閑農(nóng)業(yè)的社會投資增加，經(jīng)營主體多元，類型模式多樣，組織體系逐步健全。與之相關(guān)的規(guī)劃設(shè)計、人才培訓(xùn)、信息咨詢和宣傳推廣等中介服務(wù)機構(gòu)也發(fā)展起來。截至2018年底，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已創(chuàng)建了388個全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游示范縣，聚集村達9萬多個，推介了710個“中國美麗休閑鄉(xiāng)村”和248個“中國美麗田園”。2018年全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待超30億人次，比2015年增加9億人次，年均增長11%；營業(yè)收入超8000億元，比2015年翻了一番，年均增長22%。據(jù)對13.5萬家休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的觀測，休閑農(nóng)業(yè)中農(nóng)民從業(yè)的占93%，平均每畝農(nóng)地營業(yè)收入可達1.5萬元，從事休閑從業(yè)的農(nóng)民年人均收入在5萬元以上。休閑農(nóng)業(yè)對增加農(nóng)民收入、精準扶貧精準脫貧、促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以及拓展旅游業(yè)發(fā)展空間具有重要意義。根據(jù)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展“十三五”規(guī)劃，到2020年，全國休閑農(nóng)業(yè)布局將更優(yōu)化、類型更豐富、功能更完善、特色更鮮明。

三、我國休閑農(nóng)業(yè)區(qū)域布局和主要發(fā)展模式

休閑農(nóng)業(yè)貫穿農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)，融合生產(chǎn)、生活和生態(tài)服務(wù)功能，緊密聯(lián)結(jié)農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、服務(wù)業(yè)，將農(nóng)業(yè)從單一的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能向原料供應(yīng)、生態(tài)涵養(yǎng)、文化傳承、人文創(chuàng)意等多功能擴展，實現(xiàn)大農(nóng)業(yè)與大旅游的有機結(jié)合。根據(jù)區(qū)位、資源、文化背景等條件，我國休閑農(nóng)業(yè)的區(qū)域空間布局主要有：大中城市和名勝景區(qū)周邊，依山傍水逐草自然生態(tài)區(qū)，少數(shù)民族地區(qū)和傳統(tǒng)特色農(nóng)區(qū)。當(dāng)然，不同發(fā)展時期和不同分類標準，休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展模式有不同的分類方式。2018年中央一號文件指出，要“實施休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游精品工程，建設(shè)一批設(shè)施完善、功能多樣的休閑觀光園區(qū)、森林人家、康養(yǎng)基地、鄉(xiāng)村民宿、特色小鎮(zhèn)”，把鄉(xiāng)村民宿和特色小鎮(zhèn)作為當(dāng)前休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重要模式。

（一）都市農(nóng)業(yè)和名勝景區(qū)周邊連片開發(fā)型

為滿足城市多方面需求發(fā)展起來的都市農(nóng)業(yè)，位于市區(qū)周圍的近郊（也可能鑲嵌在市區(qū)內(nèi)部）和客源豐富名勝景區(qū)周邊，二者是休閑農(nóng)業(yè)布局和發(fā)展的重要區(qū)域，適合政府為主建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，帶動農(nóng)民集中連片開發(fā)。這種模式結(jié)合周圍的田園景觀和民俗文化，興建一些休閑、娛樂設(shè)施，為游客提供休憩、度假、娛樂、餐飲、健身服務(wù)，主要經(jīng)營類型包括相對集中聯(lián)片的休閑度假村、休閑農(nóng)莊、農(nóng)業(yè)嘉年華、市民農(nóng)園、農(nóng)事體驗樂園以及民宿和鄉(xiāng)村酒店，在北京、上海、成都以及海南、云南等區(qū)域較常見。如北京朝來農(nóng)藝園、上海孫橋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)、蘇州未來園林大世界等。此外，依托科研力量建立起來的很多農(nóng)業(yè)科技園區(qū)，也由單一的生產(chǎn)示范功能，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榧嬗行蓍e和觀光等多功能的農(nóng)業(yè)園區(qū)，分蘗出農(nóng)業(yè)觀光園、農(nóng)業(yè)科技生態(tài)園、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品展覽館、農(nóng)業(yè)博覽園或博物館等經(jīng)營模式，可以為游客提供了解農(nóng)業(yè)歷史、學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)技術(shù)、增長農(nóng)業(yè)知識等活動服務(wù)。

（二）依山傍水逐草自然生態(tài)區(qū)的觀光養(yǎng)生型

山區(qū)、濱水地區(qū)與草原地區(qū)具有獨特氣候、植被、生態(tài)和人文資源，是重要的特色休閑農(nóng)業(yè)功能區(qū)。在保護生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，發(fā)展出了農(nóng)業(yè)生態(tài)游、農(nóng)業(yè)景觀游、民俗風(fēng)情游、特色農(nóng)牧漁業(yè)為主的休閑農(nóng)莊和農(nóng)家樂。同時，結(jié)合特色村落、小城鎮(zhèn)建設(shè)，以新農(nóng)村格局和古村鎮(zhèn)宅院建筑為旅游標志物，開發(fā)觀光旅游，涵蓋有古民居和古宅院型、民族村寨型、新村風(fēng)貌型和古鎮(zhèn)建筑型。如海南省利用獨特資源，以共享農(nóng)莊為載體發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)。此外，以獨特的景觀、設(shè)計加上互聯(lián)網(wǎng)帶動創(chuàng)建的精品民宿，逐漸成為這些地區(qū)的亮點。民宿除了增加鄉(xiāng)村人氣、游客消費頻率，還大大提升了目的地知名度，通過熟人營銷，提高入住率。浙江松陽縣的“過云山居”，不少游客去松陽，就是為了在過云山居住一晚，一家民宿帶動了整個松陽縣的旅游。

（三）少數(shù)民族地區(qū)的民俗風(fēng)情型

少數(shù)民族地區(qū)具有豐富的特色民風(fēng)和民俗資源，通過保護特色村莊和田園風(fēng)光，以特色風(fēng)土人情、民俗文化為旅游標志物，突顯農(nóng)耕文化、鄉(xiāng)土文化和民俗文化，開發(fā)農(nóng)耕展示、民間技藝、時令民俗、節(jié)慶活動、民間歌舞等休閑旅游活動，豐富休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的文化內(nèi)涵。主要類型有農(nóng)耕文化型、民俗文化型、鄉(xiāng)土文化型、民族文化型。每年七八月牲畜肥壯的季節(jié)被喻為“農(nóng)牧物資交易會”的蒙古族那達慕大會；黔東南地區(qū)農(nóng)歷三月初三侗族的播種節(jié)，農(nóng)歷正月至二月由寨老帶領(lǐng)男女老少通過吹笙、跳舞、斗牛、對歌等形式進行“祭薩”活動的榕江三寶侗族薩瑪節(jié)；以展示梯田、高原湖泊、雪域風(fēng)光和白族、藏族、哈尼族等少數(shù)民族農(nóng)村生產(chǎn)生活特性的云南民族農(nóng)耕文化博物館；體現(xiàn)黎族風(fēng)情文化的海南保亭黎族船型屋民宿，都是很好的案例。

（四）傳統(tǒng)特色農(nóng)區(qū)的農(nóng)家樂、觀光采摘、民宿等多形態(tài)

傳統(tǒng)特色農(nóng)區(qū)是以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為主，同時，立足當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)資源、農(nóng)耕文化、生產(chǎn)條件和自然景觀，通過拓展農(nóng)業(yè)的多功能性，強化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程和產(chǎn)品功能創(chuàng)意，提升文化內(nèi)涵，發(fā)展出景觀農(nóng)業(yè)、農(nóng)事節(jié)慶、觀光采摘、特色動植物觀賞以及各種農(nóng)業(yè)園區(qū)、主題公園等。農(nóng)民利用自家庭院、自己生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品及周圍的田園風(fēng)光、自然景觀，以低廉的價格吸引游客前來吃、住、玩、游、娛、購等的農(nóng)家樂，主要類型有農(nóng)業(yè)觀光農(nóng)家樂、民俗文化農(nóng)家樂、民居型農(nóng)家樂、體閑娛樂農(nóng)家樂、食宿接待農(nóng)家樂、農(nóng)事參與農(nóng)家樂等。近年發(fā)展起來的鄉(xiāng)村民宿覆蓋云南等全國21個省份239個貧困縣，僅2018年這些貧困縣的民宿就增長了5倍，其中陜西和河南兩省貧困縣的鄉(xiāng)村民宿分別增長了23倍和15倍，對于脫貧發(fā)揮了重要作用。

四、我國休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展中的主要問題

（一）多部門管理，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

休閑農(nóng)業(yè)涉及三次產(chǎn)業(yè)，空間結(jié)構(gòu)復(fù)雜，需根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性要求進行統(tǒng)籌規(guī)劃。休閑農(nóng)業(yè)既是“農(nóng)業(yè)”，也是“休閑”，在管理層次上涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與文化和旅游部門的職能定位和綜合協(xié)調(diào)問題。把“休閑農(nóng)業(yè)”定位為“農(nóng)業(yè)”與把“休閑農(nóng)業(yè)”定位為“休閑產(chǎn)業(yè)”，不僅是一個由哪個部門管理的問題，更是一個影響休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的重大問題。比如當(dāng)前社會關(guān)注的“民宿”產(chǎn)業(yè)，在日本、我國臺灣地區(qū)，民宿與鄉(xiāng)村酒店是嚴格區(qū)分的。很多國家和地區(qū)發(fā)展民宿的主要目的是充分利用農(nóng)戶現(xiàn)有民房，增加農(nóng)民特別是農(nóng)村老人的就業(yè)機會，增強外界對農(nóng)村生產(chǎn)、生活的了解，為農(nóng)民與城市外來客搭建交流平臺。因此，在用地制度、房屋建筑、衛(wèi)生、防火等等方面的標準就要低于鄉(xiāng)村酒店業(yè)。而當(dāng)前我國的旅游民宿，是按照酒店管理定位的，其用地制度、建筑、道路、景觀和環(huán)境等方面的要求大大高于以農(nóng)民特別是小農(nóng)戶經(jīng)營為主體的“民宿”。多部門管理，缺乏對休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展定位的一致性意見，各個部門都在按各自的理解和權(quán)限制定發(fā)展規(guī)劃和行業(yè)標準，比如有些地方推出休閑農(nóng)業(yè)基地星級認證，片面強調(diào)旅游接待的設(shè)施設(shè)備完備及服務(wù)標準化，忽視了休閑農(nóng)業(yè)的“農(nóng)業(yè)特色”、“農(nóng)民特色”，造成規(guī)劃定位不清。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施不配套，價值鏈短

近年來，我國鄉(xiāng)村公路、水、電、氣、網(wǎng)、醫(yī)療、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了突出成績，但相對于城市來說，還很落后。在少數(shù)民族地區(qū)、貧因山區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施條件更差些，很難吸引城里人去吃、住、游。連接景區(qū)道路、停車場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，垃圾和污水等農(nóng)村人居環(huán)境整治歷史欠賬多，鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)家樂等產(chǎn)品和服務(wù)標準不完善，連接休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與消費者之間的信息服務(wù)不充分，經(jīng)營規(guī)模普遍偏小，服務(wù)質(zhì)量不高，尚未形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，無法取得規(guī)模效應(yīng)，價值鏈短。

（三）建設(shè)指標少，用地成本高

按照2018年新的農(nóng)村土地承包法，承包地必須農(nóng)用，但對什么是“農(nóng)用”并沒有嚴格定義。現(xiàn)行的土地制度是按傳統(tǒng)“農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)”行業(yè)分類標準對土地進行用途管制的，而休閑農(nóng)業(yè)是三次產(chǎn)業(yè)的融合，既是“休閑”也是“農(nóng)業(yè)”，生產(chǎn)過程和產(chǎn)品同時包含了“農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)用地”的土地要素。不管哪種模式的休閑農(nóng)業(yè)，要想獲得正常的投資收益和可持續(xù)經(jīng)營，必然需要建設(shè)一些基本的餐飲、農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷、停車場、住宿、會議、休憩娛樂、科學(xué)實驗設(shè)施。現(xiàn)有的《土地管理法》規(guī)定，這些設(shè)施用地屬于非農(nóng)的建設(shè)用地，需要通過征地將集體用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲械慕ㄔO(shè)用地才能使用。在城市建設(shè)用地指標還極為緊缺的情況下，休閑農(nóng)業(yè)的建設(shè)用地難有保障。此外，即使休閑農(nóng)業(yè)項目符合土地利用整體規(guī)劃，在有建設(shè)用地指標的情況下，將農(nóng)用地通過征、掛、拍等程序轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，用地成本大幅度增長，很多休閑農(nóng)業(yè)項目難于承受。

（四）資金回收期長，經(jīng)營效益不理想

在國家提倡下，休閑農(nóng)業(yè)近年來成為社會的熱點。在城市地產(chǎn)降溫的大背景下，很多工商資本下鄉(xiāng)，盲目流轉(zhuǎn)土地，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)綜合體，但農(nóng)業(yè)投資周期長，市場波動大。根據(jù)我們的調(diào)查，休閑農(nóng)業(yè)項目的盈利率很低，10個休閑農(nóng)業(yè)項目，7個虧損、2個持平、1個能贏利，原因是多方面的：（1）休閑農(nóng)業(yè)自身屬性和農(nóng)地制度限制，休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營者很難提供符合金融部門要求的有效抵押品，導(dǎo)致其獲得的銀行信貸支持有限，也很難直接從資本市場融資，需要經(jīng)營者雄厚的資本為支撐，投資量大；（2）鄉(xiāng)村旅游季節(jié)性強，客源分散。旺季客源多了接待不了，淡季客源又太少，日常費用高；（3）鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品單一、對項目地文化缺乏深度挖掘，同質(zhì)化問題嚴重；（4）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定，休閑農(nóng)業(yè)缺少投資價值；（5）農(nóng)產(chǎn)品市場風(fēng)險大，“家有萬貫，帶毛的不算”，一場突如而來的非洲豬瘟，就讓很多養(yǎng)豬場關(guān)門倒閉。

（五）缺乏建設(shè)標準，碰觸農(nóng)地紅線

在休閑農(nóng)業(yè)難贏利的背景下，一些經(jīng)營者開始碰觸農(nóng)地紅線，打“擦邊球”違法用地，出現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象?？傮w上，直接在農(nóng)用地上建設(shè)永久住房、私人休閑農(nóng)莊、會所、飲食大排檔等現(xiàn)象較少，而大多表現(xiàn)在擴大設(shè)施農(nóng)業(yè)用地面積，變更農(nóng)業(yè)設(shè)施用途，突出表現(xiàn)為以下四個方面：（1）在溫室、大棚、葡萄架、果樹下布置桌椅從事餐飲活動；（2）建設(shè)空中木屋，將建筑物騰空；（3）以建設(shè)臨時生產(chǎn)用房名義建民宿；（4）不經(jīng)用地許可程序建設(shè)游泳池、兒童樂園、會議室等非農(nóng)用地設(shè)施。2018年10月以來國家開始全面清理“大棚房”，目前已拆除13.5萬畝休閑農(nóng)業(yè)上的各種違規(guī)建筑。應(yīng)該看到，這種違規(guī)“大棚房”是各種原因造成的，大多數(shù)是多年來堅守農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者積累起來的財富，是休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要推動力量?！耙坏肚小鼻謇怼按笈锓俊钡那闆r勢必影響投資休閑農(nóng)業(yè)的預(yù)期。

五、政策建議

（一）劃定休閑農(nóng)業(yè)區(qū)，配套相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施

為了引導(dǎo)休閑農(nóng)業(yè)向集群分布、集約經(jīng)營轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主要通過全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范創(chuàng)建、全國休閑農(nóng)業(yè)創(chuàng)意精品推介、中國美麗田園推介和中國最美休閑鄉(xiāng)村推介等方式，推動形成休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)、產(chǎn)業(yè)帶，個別地方制定了休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展規(guī)劃，但在國家層面尚未制定休閑農(nóng)業(yè)區(qū)設(shè)置標準和管理辦法。大陸可參照借鑒臺灣經(jīng)驗，劃定休閑農(nóng)業(yè)區(qū)。在休閑農(nóng)業(yè)區(qū)域內(nèi)，認定休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，制定符合休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的政策措施。結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村公路建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治等國家重大工程，完善交通、物流、網(wǎng)絡(luò)、水電、安全、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施。充分利用旅游電商平臺大數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與消費者之間的信息匹配和需求對接。根據(jù)區(qū)域如“天然氧吧”地區(qū)氣象特征，利用科技手段改進休閑農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，提升設(shè)備設(shè)施，提高休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)品品質(zhì)，增強季節(jié)性客戶體感舒適度。

（二）改革休閑農(nóng)業(yè)用地制度

休閑農(nóng)業(yè)是在經(jīng)濟發(fā)展后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升、國民休閑需求增長“推”和“拉”的結(jié)果，其目標是在保護農(nóng)地的基礎(chǔ)上，利用農(nóng)業(yè)多功能性進行保護性開發(fā)。開發(fā)的目的是要給予農(nóng)業(yè)投資者、經(jīng)營者合理的贏利空間，帶動農(nóng)民增收，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)從業(yè)者隊伍，防止農(nóng)地荒蕪化。休閑農(nóng)業(yè)融合了三次產(chǎn)業(yè)，其用地屬性復(fù)雜，不能簡單地按姓“農(nóng)”還是“非農(nóng)”的傳統(tǒng)用地性質(zhì)進行管制。休閑農(nóng)業(yè)將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護納入到同一經(jīng)營過程，因此需要打破現(xiàn)有的農(nóng)地、建設(shè)用地管理制度，容許農(nóng)家樂、民宿、休閑農(nóng)園、休閑農(nóng)莊等按新的建設(shè)材料、建設(shè)標準合理、合規(guī)、合法開發(fā)。對于通過建設(shè)用地獲得的土地增值收益，可按一定比例評估征收增值收益稅，專項用于農(nóng)田保護。按照2018年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》的要求，“在符合土地利用總體規(guī)劃前提下，允許縣級政府通過村土地利用規(guī)劃，調(diào)整優(yōu)化村莊用地布局，有效利用農(nóng)村零星分散的存量建設(shè)用地；預(yù)留部分規(guī)劃建設(shè)用地指標用于單獨選址的農(nóng)業(yè)設(shè)施和休閑旅游設(shè)施等建設(shè)?！钡趯嶋H過程中，休閑農(nóng)業(yè)用地難于得到保障。不管是《農(nóng)村土地承包法》還是《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》，都不能很好地滿足休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的用地需求，亟待改革。在符合規(guī)劃的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)用地、農(nóng)村閑置房屋、“四荒地”、可用林場和水面自辦、入股等方式經(jīng)營休閑農(nóng)業(yè)的，可以不通過招拍掛程序直接轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

（三）制定休閑農(nóng)業(yè)建設(shè)標準，保護經(jīng)營者合法權(quán)益

中國是一個人多地少的大國，保障糧食安全和農(nóng)村社會穩(wěn)定是頭等大事，在適度放寬休閑農(nóng)業(yè)用地標準的同時，對于休閑農(nóng)業(yè)建設(shè)材料、建設(shè)標準要嚴，做到寬嚴相濟。既要支持發(fā)展，也要保護耕地，嚴防借休閑農(nóng)業(yè)之名，從事房地產(chǎn)開發(fā)以及各種形式的非法用地行為。通過制定新的建設(shè)標準，基本目標是要防止農(nóng)地的綜合生產(chǎn)能力受到根本性破壞。在遇到糧食供給嚴重不足的特殊情況下（技術(shù)進步后，這種情況基本不存在），能夠順利地恢復(fù)為可生產(chǎn)糧食的耕地。在開發(fā)的同時，“藏糧于地，藏糧于技”，以防不測。同時，要保護經(jīng)營者合法權(quán)益，穩(wěn)定社會投資預(yù)期，吸引社會資本進入，保障休閑農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。大體上可按“限材料、限規(guī)模、易復(fù)墾”的要求制定建設(shè)標準?！跋薏牧稀本褪鞘褂脤r(nóng)地不產(chǎn)生永久性、不可恢復(fù)性的材料，比如木制材料或開發(fā)出新的特種材料；“限規(guī)?！保鞔_休閑農(nóng)業(yè)項目中農(nóng)用地承擔(dān)休閑功能的比例上限和面積上限；“易復(fù)墾”，允許農(nóng)用地上搭建易移走或復(fù)墾的建筑物，比如移動小木屋、集裝箱或者易拆除鋼結(jié)構(gòu)小型住房等。

（四）培養(yǎng)休閑農(nóng)業(yè)專門隊伍，規(guī)范服務(wù)質(zhì)量

休閑農(nóng)業(yè)是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的新事物，政策制定、經(jīng)營管理模式、服務(wù)標準方方面面都還在探索試驗的過程中。在公共服務(wù)上，要從規(guī)劃引導(dǎo)入手，積極推進“多規(guī)合一”，將休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游開發(fā)納入城鄉(xiāng)發(fā)展大系統(tǒng)中，打造產(chǎn)業(yè)帶和產(chǎn)業(yè)群。完善休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游監(jiān)測統(tǒng)計制度，適時向社會公布統(tǒng)計數(shù)據(jù)，便于分析、跟蹤和研究。通過宣傳先進地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，制定行業(yè)標準，引領(lǐng)和規(guī)范服務(wù)質(zhì)量。加強從業(yè)技能培訓(xùn)，培養(yǎng)一批服務(wù)接待、教育解說實用人才。打造多元化產(chǎn)品，制定學(xué)生下鄉(xiāng)實習(xí)、城市居民下鄉(xiāng)體驗生活等休假制度，促進鄉(xiāng)村休閑觀光游旺季分流、淡季不淡。在村莊規(guī)劃制定和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，要提前根據(jù)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游要求布局農(nóng)村居民點，按照發(fā)展休閑農(nóng)園、農(nóng)莊、民宿要求提升食品安全、消防安全、環(huán)境保護等監(jiān)管標準和管理手段。鼓勵學(xué)校開設(shè)專業(yè)課程，培養(yǎng)一批規(guī)劃設(shè)計、創(chuàng)意策劃和市場營銷專門人才。在新型農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)中，把休閑農(nóng)業(yè)的相關(guān)知識作為重點課程。支持城里人、大學(xué)生、外出務(wù)工經(jīng)商的成功人士回鄉(xiāng)從事休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)，讓新鄉(xiāng)賢與農(nóng)民結(jié)對子，促進現(xiàn)代農(nóng)民的培育。

（五）提供財政金融支持，提升創(chuàng)收能力

不管是農(nóng)家樂、民宿、休閑農(nóng)園、休閑農(nóng)莊還是休閑鄉(xiāng)村，每一種休閑農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基點都要建立在經(jīng)營主體能夠贏利的基礎(chǔ)上。從事休閑農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體，雖然充滿鄉(xiāng)愁，但本質(zhì)上是從事市場經(jīng)營活動的企業(yè)，具備創(chuàng)收能力才可能承擔(dān)起帶動農(nóng)民發(fā)家致富、提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)品質(zhì)和繁榮鄉(xiāng)村經(jīng)濟的歷史責(zé)任。只有家國情懷的浪漫，而不能認識到鄉(xiāng)村仍是以初中文化程度以下的農(nóng)民為主、較為貧困和落后的廣大區(qū)域，休閑農(nóng)業(yè)的經(jīng)營就難以長久。農(nóng)業(yè)仍然弱質(zhì)，農(nóng)民仍然弱勢，現(xiàn)代生產(chǎn)要素由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的大趨勢沒有變，休閑農(nóng)業(yè)需要國家的財政金融支持。財政上，創(chuàng)新融資模式，鼓勵利用PPP模式、眾籌模式、互聯(lián)網(wǎng)+模式、發(fā)行私募債券等方式，引導(dǎo)社會資本投入。采取以獎代補、先建后補、財政貼息、設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金等方式進行財政支持，整合財政資金向休閑農(nóng)業(yè)區(qū)傾斜。金融政策上，加大對休閑農(nóng)業(yè)的信貸支持，幫助經(jīng)營主體解決融資難、融資貴的問題，建立銀企對接平臺，拓寬抵押擔(dān)保物范圍，提高信貸額度。

作者：廖永松，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員。

摘自：《2018-2019年中國休閑發(fā)展報告》（《休閑綠皮書No.7》），中國社會科學(xué)院旅游研究中心編著，社會科學(xué)文獻出版社2019年出版。

中國社會科學(xué)院旅游研究中心“休閑綠皮書”編委會：

顧 問：何德旭，閆坤，夏杰長，劉德謙

主 編：宋瑞

副主編：金準，李為人，吳金梅

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