近幾年來，休閑農(nóng)業(yè)規(guī)劃成了一個(gè)香餑餑。緣于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、國家政策鼓勵(lì)、城市和工業(yè)紅利攤薄、“上山下鄉(xiāng)”的消費(fèi)熱潮，大量資本下鄉(xiāng)搞農(nóng)業(yè)，規(guī)范的城市資本下鄉(xiāng)推動了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和提質(zhì)增效。

同時(shí)，部分資本下鄉(xiāng)項(xiàng)目卻走了樣，打起了土地政策的“擦邊球”，戴著修建農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施的帽子，卻改變了農(nóng)地用途和性質(zhì)，不僅面臨很大的政策、法律風(fēng)險(xiǎn)，也隱含著與原住民的利益矛盾。

說好的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，為什么搞這么多建設(shè)呢?

在某地近郊，一資本下鄉(xiāng)項(xiàng)目始建于2011年，業(yè)主已累計(jì)投入了3000多萬元，重點(diǎn)以特色效益農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，配套發(fā)展休閑旅游業(yè)。

但業(yè)主卻表示，自己心里總是“懸吊吊”的、不踏實(shí)，原因就在于為了解決項(xiàng)目用地問題，項(xiàng)目以臨時(shí)生產(chǎn)用房和農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施建設(shè)的名義，實(shí)際建的是主題餐廳和商業(yè)經(jīng)營設(shè)施，碰到了用地紅線，風(fēng)險(xiǎn)很大。

據(jù)了解，這個(gè)資本下鄉(xiāng)項(xiàng)目雖然簽的是土地流轉(zhuǎn)合同，但業(yè)主卻在承包地上建起了房屋。業(yè)主說：“以前土地都是撂荒的，由于租金比較高，農(nóng)戶默認(rèn)了修房的行為，但土地租賃有期限、農(nóng)地改變用途也違規(guī)，合同到期，農(nóng)民要求原貌歸還土地該怎么辦?土地執(zhí)法部門來查處，要求拆掉房屋，又該怎么辦，這些我們心里都沒底。”

某地另外一個(gè)資本下鄉(xiāng)項(xiàng)目也是“戴”著建農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施的帽子，其實(shí)搞的是永久經(jīng)營性建設(shè)。項(xiàng)目業(yè)主說，公司搞休閑垂釣觀光農(nóng)業(yè)，要想賺錢，廚房、餐廳、住宿設(shè)施也是必須配套的。但現(xiàn)在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地難，基本批不了建設(shè)用地指標(biāo)，就只能打“擦邊球”。

還有的資本下鄉(xiāng)項(xiàng)目為了突破用地限制搞變通，如修建水泥柱，將建筑物從地方騰空，使項(xiàng)目看似滿足政策規(guī)定的建筑不破壞耕作層的要求;有的則修建所謂的陽光餐廳，其中保留一定的綠地、水塘，看起來好像沒有改變土地用途;有的則修建木屋，如果被查處，也可以低成本拆除……這些都是規(guī)避監(jiān)管的慣常做法。

不搞旅游項(xiàng)目，你讓我怎么賺錢?怎么維持運(yùn)營做大做強(qiáng)帶動一方?

“搞特色效益農(nóng)業(yè)，就不能光就農(nóng)業(yè)說農(nóng)業(yè)，要發(fā)揮農(nóng)業(yè)休閑、觀光、旅游等功能，延長產(chǎn)業(yè)鏈、挖掘附加值，都需要建設(shè)配套用房和設(shè)施，但農(nóng)業(yè)建設(shè)用地管控嚴(yán)格，如果觸碰紅線，風(fēng)險(xiǎn)很大。”

在一些地區(qū)，資本下鄉(xiāng)用地違規(guī)現(xiàn)象之所以多發(fā)，既與項(xiàng)目投入不規(guī)范，為謀取利益故意觸碰用地紅線有關(guān)，同時(shí)一些合理的配套建設(shè)用地需求無法得到滿足，也使部分項(xiàng)目不得不“繞著政策走”。

在城市近郊農(nóng)村，用地資源更是緊缺，不少農(nóng)業(yè)企業(yè)和專業(yè)合作社就反映，發(fā)展都市農(nóng)業(yè)，需要建設(shè)鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂等配套商業(yè)和服務(wù)設(shè)施，但目前農(nóng)業(yè)附屬建設(shè)用地緊缺，影響了“一三產(chǎn)業(yè)”互動效應(yīng)。

在某花卉種植大縣，一家專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)了近200畝土地種植花卉，為了延長花卉保鮮期、錯(cuò)季銷售，合作社曾打算修建占地2畝的標(biāo)準(zhǔn)化凍庫和附屬用房，但在申請用地需求時(shí)，發(fā)現(xiàn)這些設(shè)施無法辦理產(chǎn)權(quán)證，因?yàn)閾?dān)心資金投入沒有政策保障，合作社終止了項(xiàng)目建設(shè)。

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，可以允許在農(nóng)地上建設(shè)一定數(shù)量的臨時(shí)生產(chǎn)用房，不辦理產(chǎn)權(quán)。但什么是臨時(shí)?臨時(shí)期限有多長?都沒有明確規(guī)定，各地都在“摸著石頭過河”。隨著農(nóng)業(yè)投資體量越來越大，用地矛盾可能會越來越多暴露出來。

必須持續(xù)深化改革，破解法律、政策障礙，農(nóng)業(yè)部下發(fā)《關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》

在現(xiàn)階段，為資本下鄉(xiāng)出臺專門政策十分必要，一方面凸顯政策的“規(guī)范和引導(dǎo)”作用，設(shè)定耕地保護(hù)、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)民利益分配等底線，要求城市資本遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃要求，明確經(jīng)營方向，避免資本對小農(nóng)的擠壓。另一方面，也要在土地、稅收、金融等領(lǐng)域?yàn)槌鞘匈Y本規(guī)范下鄉(xiāng)創(chuàng)造條件，聯(lián)動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市資本與農(nóng)民共建共享共發(fā)展。

從具體政策舉措來說，可以在嚴(yán)格集體建設(shè)用地用途管制政策，嚴(yán)格按規(guī)劃批準(zhǔn)使用，進(jìn)行嚴(yán)格用地審查，防止資本下鄉(xiāng)借此占田圍地造房，搞變相的房地產(chǎn)開發(fā)、銷售，同時(shí)推動休閑旅游全覆蓋，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用規(guī)劃，明確城市資本下鄉(xiāng)參與各類建設(shè)的合理空間，適度考慮農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地合理配套需求，配套合理的建設(shè)用地指標(biāo)，支持都市農(nóng)業(yè)發(fā)展。

2015年9月份，農(nóng)業(yè)部下發(fā)《關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》(以下簡稱《通知》)，提出將“明確用地政策”，在實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的前提下，對農(nóng)民就業(yè)增收帶動作用大、發(fā)展前景好的休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地，各地要將其列入土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃優(yōu)先安排。

根據(jù)《通知》，支持農(nóng)民發(fā)展農(nóng)家樂，閑置宅基地整理結(jié)余的建設(shè)用地可用于休閑農(nóng)業(yè)。鼓勵(lì)利用村內(nèi)的集體建設(shè)用地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，支持有條件的農(nóng)村開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)。鼓勵(lì)利用“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，對中西部少數(shù)民族地區(qū)和集中連片特困地區(qū)利用“四荒地”發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，其建設(shè)用地指標(biāo)給予傾斜。另外，還將加快制定鄉(xiāng)村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營的管理辦法。而作為力挺“休閑農(nóng)業(yè)”的一份文件，《通知》亦提出落實(shí)稅收優(yōu)惠政策、拓寬融資渠道、增強(qiáng)休閑農(nóng)業(yè)O2O能力。

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