田園綜合體是2017年一號文件中明確提出的優化農村產業結構，促進三產深度融合，促進現代農業發展的三大主要抓手之一。田園綜合體發展模式的提出是經濟新常態、傳統農業園區轉型發展、工商資本下鄉、農村資源要素制約等多種社會經濟背景下探索特色農業產業升級、資源統籌開發的創新舉措和必然選擇。田園綜合體實質上與農業綜合體/農業經濟綜合體是一脈相承的，是“農業+文創+新農村”開發的新模式，而且隨著田園綜合體建設的推進，將逐步發揮其在整合涉農資源并實現高效利用、促進農業產業價值增值和推進城鄉經濟社會一體化發展等方面的重要作用。目前國內田園綜合體的建設在各地逐漸興起，但也暴露出不少問題。

一、發展背景

為有效拓展農民增收空間、保障農產品的有效供給和市場競爭力，為農業農村發展增添新動能，2017年中央一號文件中提出以建設“三區（即糧食生產的功能區、重要農產品的保護區和特色農產品的優勢區）、三園（即現代農業產業園、科技園、創業園）和一體（即田園綜合體）”為抓手深入推進農業供給側改革，優化農村產業結構，促進三產的深度融合，并集聚農村各種資金、科技、人才、項目等要素，加快推動現代農業的發展。就“一體”提出了“支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體”。田園綜合體發展模式的提出有其必然的原因和背景，其中比較重要的包括以下幾方面。

1.1 經濟新常態下，農業發展承擔更多的功能

當前我國經濟發展進入新常態，地方經濟增長面臨新的問題和困難，尤其是生態環境保護的逐步開展，對農業各方面發展方式提出更高的“質”的要求，農業在此大環境下既承擔生態保護的功能，又承擔農民增收、農業發展的功能。

1.2 傳統農業園區發展模式固化，轉型升級面臨較大壓力

農業發展進入新階段，農村產業發展的內外部環境發生了深刻變化，傳統農業園區的示范引領作用、科技帶動能力及發展模式與區域發展過程中的條件需求的矛盾日益突出，使得農業園區新業態、新模式的轉變面臨較多的困難，出現明顯瓶頸。

1.3 農業供給側改革背景下，社會資本高度關注農業，綜合發展的期望較強

經過14個以農業為主題的中央一號文件及各級政府相關政策的引導，我國現代農業取得了豐碩的成果，呈現農業基礎設施得到較大改善、農業產業布局逐步優化、農產品總量供需平衡但優質農產品供給不足等特征；與此同時，消費市場個性化需求分化，市場空間得到拓展，生產供給端各環節的改革需求也日趨緊迫，在一系列政策紅利和市場需求刺激下，農業行業在我國經濟新常態下仍然保持驕人的向上發展的良好勢頭。伴隨著整個大環境下經濟增速放緩，社會工商資本也開始關注并進入到農業農村領域，一定程度上解決了農村發展的資本要素來源問題，對農業農村的發展起到了積極的促進作用。同時，工商資本進入該領域，也期望能夠發揮自身的優勢，從事農業生產之外的二產加工業、三產服務業等與農業相關的產業，圍繞原有的業務板塊在產業鏈上下游布局，實現增鏈，或者開拓新領域，形成一二三產融合發展的模式。

1.4 “史上最嚴土地政策”影響下，土地管理強度越來越大，尋求綜合方式解決發展問題

隨著經濟新常態的建立，原有的“攤大餅式”的發展方式明顯已經不符合發展要求，國家實施了新型城鎮化、生態文明建設、供給側結構性改革等一系列戰略舉措，實行建設用地總量和強度的“雙控”，嚴格節約集約用地管理，先后出臺了《基本農田保護條例》《農村土地承包法》等，對土地開發的用途管制有非常明確的規定。特別是《國土資源部 農業部關于進一步支持設施農業健康發展的通知》（國土資發〔2014〕127號）的發布，更是將其進一步明確，使得發展休閑農業在新增用地指標上面臨著較多的條規限制，杜絕農地非農化。同時又要為農村產業融合發展留足空間，地從哪里來？這就需要在其他途徑想辦法。

國土資源部、國家發展改革委員會于2017年12月聯合印發《深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障》的通知，就全面貫徹落實黨的十九大和中央有關要求、深入推進農業供給側結構性改革、做好農村一二三產業融合發展的用地保障，做出具體部署。《通知》從規劃引領、建設用地計劃指標支持、規范設施農用地類型、設施農用地監督管理、土地復合利用等8個方面明確并出臺了保障農村產業融合發展用地的政策意見，必將積極助力農村一二三產業融合發展、推進農村供給側結構性改革。據報道，國土資源部表示，農村宅基地將實行“三權分置”（宅基地所有權、宅基地資格權、宅基地占有權），總體發展方向是允許農村宅基地進入市場，參與市場競價。這無疑為盤活農村閑置資產、拓展農民增收渠道開了另一扇門。

綜上所述，現階段傳統農業產業園區發展思路已經不適合新形勢下的產業升級、統籌開發等要求，急需用創新的方式來解決農業增效、農民增收、農村增綠的問題，田園綜合體就是解決城鄉發展不平衡、農村發展不充分的現實問題的比較好的創新模式之一，也是未來國家重要的政策導向。

二、田園綜合體的概念內涵

繼2017年的中央一號文件首次提出“田園綜合體”概念后，多方都對此進行了解讀。從田園綜合體概念的內涵來看，其與農業綜合體、農旅綜合體等是一脈相承的，只是概念提出的視角不同。

2.1 農業綜合體

農業綜合體最早是由陳劍平院士在2012年11月3日農民日報上發表的《農業綜合體：推動區域現代農業發展的新載體》首次提出的。它是在城市綜合體的基礎上提出的，以工業化發展理念，借鑒城市綜合體概念提出的現代農業發展的新型載體。農業綜合體的基本內涵是以農業為主導，以科技支撐和文化創意為兩翼，融合農產品加工、商貿物流、科普會展、教育培訓、休閑觀光、文化創意等多個相關產業，構建多功能、復合型、創新性的產業綜合體。它是伴隨著區域經濟社會快速發展和在長期以來不斷總結農業園區實踐的基礎上提出的一個現代農業發展的新概念，在當時的發展背景下，具有非常鮮明的“新理念、新內涵、新模式、新機制、新使命”的特征，既脫胎于農業園區，又高于農業園區，可以說是現代農業園區的“升級版”。農業綜合體模式的提出在當時也獲得了多位省部級領導的高度評價和積極鼓勵。

2.2 田園綜合體

田園綜合體的內涵與農業綜合體基本一致，不同的是，田園綜合體更多的是從地域空間開發和農村發展角度提出的對鄉村資源的合理性開發，建設集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的地域綜合體。

田園綜合體是以農業為主導，以農民充分參與和受益為前提，是以農業合作社為主要建設主體，以農村用地為載體，融合工業、旅游、創意、地產、會展、博覽、文化、商貿、娛樂等相關產業與支持產業，形成多功能、復合型、創新性的地域經濟綜合體。

2.3 田園綜合體與農業綜合體的區別與聯系

田園綜合體與農業綜合體兩個概念既有區別又有聯系，田園綜合體是基于鄉村地域空間的概念，農業綜合體是基于產業思維的概念，兩者都是屬于多產業、多功能、多業態并存，與區域經濟發展有密切的聯動性，都屬于經濟綜合體的一種表現形式。

從其內涵來看，田園綜合體仍然是以現代農業為基礎，拓展農業多功能，是在原有的生態農業和休閑旅游基礎上的延伸和發展，是田園生產、田園生活、田園旅游等多業態融合的發展模式，與之前提的美麗鄉村、特色小鎮等概念有著千絲萬縷的聯系，并不是一個新生事物。作為一個綜合體，是多種配套的綜合，而以往的農場、農業園區有些雖然在空間上聚集形成園區的雛形，但只是集合，還沒有綜合的內涵，綜合應該是有3～5個產業跨鏈條聯合，農村一二三產業有機融合，多個業態互為依托同時并存，具有多種功能的一個聚集區。

從發展方式來看，農業綜合體中強調以工業化的方式發展農業，拓展二產和三產，推動農業發展方式的根本轉變。田園綜合體中更加強調綠色循環發展理念，注重保護農業生態環境，這也是在目前農業發展面臨突出的資源消耗、生態環境日益惡化的現實背景下對田園綜合體的發展方式提出的新要求。更加強調文化創意對休閑農業和鄉村旅游的拉動，由相對低級的觀光農業向深度體驗的創意農業轉變，適應休閑農業和鄉村旅游消費市場的新變化。

從發展驅動力來看，田園綜合體是以現代農業為基礎打造優美田園景觀，以吸引城市人群回歸田園生活，以城市人氣帶動休閑農業和鄉村旅游消費，進而在空間上形成以原住民、新住民和游客等幾類人群為主的新型社區群落。縱觀我國農業園區發展歷程、休閑農業與鄉村旅游的發展進程就不難看出，田園綜合體并不是一個全新的概念，其與農業綜合體、農旅綜合體等概念在內涵上是一脈相承的，只是闡述的角度不同。田園綜合體是在農業綜合體的基礎上根據新的發展形勢提出的對農業/農旅綜合體的再闡述。

三、田園綜合體的特征

3.1 以農為本，多元主體參與

田園綜合體核心發展要點是以農為本，要確保田園綜合體“姓農、務農、為農、興農”的根本宗旨不動搖，要為當地居民建設宜居宜業的生產、生活、生態空間，要將農民充分參與和受益作為根本原則，充分發揮好農民合作社等新型農業經營主體的作用，以集體經濟組織成立合作社的形式將分散的農戶聯合起來，一方面要維護廣大小農戶的話語權，保護產業發展收益的權益，建立有效的利益聯結機制，防止本地居民在產業發展和利益分享中被排除在外，外來資本侵占資產；另一方面，加強小農戶的組織化有利于標準化生產、訂單模式等現代化的生產方式的推廣，增強契約意識。還要注重保護農村生態環境權益，政府重點負責政策引導、規劃引領和綜合監管。在田園綜合體的建設模式和運營管理模式方面，倡導以合作社為主體、多方共同參與的共建模式，利用市場手段來有效盤活農村閑置資產，通過體制機制的創新激發各方的積極性。

3.2 開發注重多元化，功能強調復合性

田園綜合體作為原住民、新移民、游客的共同活動空間，一方面要充分保障原住民的生產和生活空間，通過多種利益聯結方式，不斷拓寬原住民增收渠道，讓田園綜合體的發展更好地惠及原住民，實現農民收入穩定增長；另一方面，還要通過環境打造、文化融入和活動策劃，打造對城市消費人群有吸引力的田園綜合體。田園綜合體的建設要充分考慮資源現狀基礎、消費市場需求變化，有針對性地策劃相應的建設項目，同時充分考慮農戶、合作社、政府、企業等多主體的關系，建立合理的田園綜合體的開發運營模式，既能保障田園綜合體開發所需要的資金、技術、土地等要素需求，又使得利益能在各主體之間合理分配。

田園綜合體發展強調功能復合化，在現代農業生產功能基礎上，一方面強調生態功能，采用綠色節本增效的生產技術，轉變發展方式，大力發展循環農業，兼顧生產發展和生態效益；另一方面，在結合生態農業的基礎上，打造具有吸引力的田園景觀和傳統農耕文化項目，為城市居民提供能記得住鄉愁的農耕文化載體和農事體驗活動空間。在一定的地域空間內，實現現代農業生產、居民生活、游客游憩、生態涵養等多功能的復合，彼此之間成為一種相互依存、相互裨益的能動關系，從而獲得農業生產、生活、生態效益的最大化。

四、園綜合體的建設意義

田園綜合體的出現，是伴隨現代農業發展、新型城鎮化、休閑旅游而發展起來的“農業+文創+新農村”開發的新模式，是一種大勢所趨，其重要意義可歸結為“搭臺子促融合、搭架子強科技、創模式促聯合”。

4.1 搭臺子，促融合

一是有效釋放存量，創新土地開發模式，解決“地從哪里來”的問題。2017年中央一號文件中提出將年度新增建設用地計劃指標確定一定比例來支持農村新產業、新業態的發展，并且允許通過村莊整治、宅基地整理等盈余建設用地指標以入股、聯營等方式來發展鄉村休閑旅游、養老等產業。據報道，國土資源部也將實行農村宅基地的“三權分置”，這也為解決發展田園綜合體所需要的建設用地指標來源問題提供了非常好的政策機遇。

二是社會資本注入，創新融資模式，解決“錢從哪里來”的問題。經濟社會發展必須要有經濟目標，企業盈利、農民增收、財政增長、多主體利益訴求決定了田園綜合體的建設資金來源渠道的多樣性，社會資本的注入可以解決現代農業發展、美麗鄉村和社區建設中的錢從哪兒來和怎么來的問題。但需要注意的是需要考慮各路資金的介入方式與占比，要始終堅持政府引導、市場主導、農民主體、多元參與的原則，比如政府做撬動資金，企業做投資主體，銀行給貸款融資，第三方融資擔保，農民土地產權入股等，繼而形成田園綜合體開發的“資本復合體”。田園綜合體需要改變過去政府大包大攬的投資方式，充分利用市場化的手段，整合各路社會資本，有效激活資源潛力、市場活力，但要以農民合作社為田園綜合體開發主體，充分保障田園綜合體的發展收益能更多地留在鄉村，保障農民的話語權，堅決防止外來工商資本對農村資產的侵占。

4.2 搭架子，強科技

田園綜合體以農業為主導，以農村用地為載體，融合休閑旅游、文化創意、會議會展、商貿娛樂等多業態，優化產業結構，打造核心優勢產業，形成現代農業發展的骨架體系，形成農村一二三產業有機融合、多個業態互為依托的現代農業產業體系。產業關聯更加緊密，使得農業產業與加工業、服務業、旅游休閑、商貿會展等之間的互促共榮關系更加密切堅固。

增強科技融入，全面支撐田園綜合體的綠色生產、效率提升以及產業融合。科技是現代農業生產的第一生產力，同時還是品質田園生活、優美生態環境的重要保障，全面滲透、支撐田園綜合體建設的方方面面。一方面，大力推廣以資源節約、環境友好為特征的“一控兩減三基本”綠色節本增效技術的推廣應用，增強對生態循環農業的技術支撐，為打造綠色農居循環環境提供強有力的技術支撐；另一方面，要充分利用“互聯網+”等高新技術的優勢，以物聯網、農產品電子商務等手段，建立生產者與消費者之間良好的信任關系和暢通的產品供應渠道，實現以農產品品牌發展為最終目標的科技支撐保障體系，科技的融入能極大地促進業態效率提升和業態融合，有利于構建良好的產業鏈生態關系。

4.3 創模式，促聯合

一方面，田園綜合體將成為我國城鄉統籌發展的新模式，以城市帶動鄉村、工業反哺農業，形成城鄉發展一體化新格局。田園綜合體建設是新支點和新平臺，為鄉村振興和新型城鎮化聯動發展提供了支撐，也是市民回歸田園、傳承鄉村文明的重要載體。

另一方面，田園綜合體的建設，以合作社為主體，以龍頭帶動、農戶參與等多種形式建設產業化聯合體、利益聯結共同體，通過引導農民入股等方式，強化農戶、合作社與企業之間的密切合作，形成協同效應。通過要素整合、產業聯合和利益分擔等多種機制的緊密連接，實現田園綜合體發展的利益共享。

五、我國田園綜合體發展概況

國家財政部《關于開展田園綜合體建設試點工作的通知》及《關于開展田園綜合體建設試點工作的補充通知》發布后，河北、福建、海南、廣西、廣東、浙江、北京、天津等各省市針對地方的具體情況，及時制定并出臺了適合當地田園綜合體試點項目創建的相關政策和意見，并積極開始著手準備創建國家、省級的田園綜合體發展試點。

從已公布的國家級田園綜合體試點來看，各省情況不一、各有特點，總體上體現出“綜合開發”的特征，其范圍、規模比傳統的涉農園區更廣，要求成片開發、整體開發，投資力度較大，從4億到17億元不等，需要撬動社會資本，統籌建設發展。從規模上來看，面積最大約6667 hm2，最小的約2000 hm2。農業產業主要以園藝作物（蔬菜、花卉、林果）為主，少部分省份以小麥和水稻為主。根據各地以往的實踐和基礎，國內發展較早、模式較成熟的農業項目大多集中在自然資源稟賦較好的南方省市，如江蘇、浙江、重慶、湖北、湖南、四川、臺灣等地區，這些地方正在積極打造田園綜合體。截至2017年底，已經申報國家級田園綜合體項目的有18個省份的26個項目，其中已經獲批國家田園綜合體試點項目的有11個。

表 1 國家級 / 省級田園綜合體項目統計

但整體來看，我國的田園綜合體發展僅僅處于初級階段，正處于醞釀和試點培育期，各個省市和自治區都仍在不斷探索其發展模式和路徑，并且尚未出臺具體的規范體系。在田園綜合體建設發展的過程中，也出現了一些問題，如社會資本對農村資本的占用和對農民權益的擠壓、產業內部動能不足、社會化服務供給不足、發展特色缺乏、同質化現象嚴重等。

六、田園綜合體發展趨勢

田園綜合體是在農村一二三產融合的基礎上，聚焦凝練出的新模式，是從產業、科技、業態到區域社會綜合發展的升級，是“三農”發展的統籌考慮。田園綜合體更加強調農民的參與、市場化運作和模式創新，更加關注落地性和可持續運營，發展的核心動力仍然是農業產業基于科技和模式創新的升級。財政部《關于做好2017年田園綜合體試點工作的意見》中明確提出，要爭取未來兩三年有大發展、大變化，讓各方從中借鑒學習成功經驗和做法，讓人們感到農業是充滿希望的現代產業、農民是令人羨慕的體面職業、農村是宜居宜業的美好家園。在接下來3～5年，田園綜合體會在各省會或大城市周邊得到長足的發展。

完善的田園綜合體，應是一個包含農林牧漁、加工物流、商務旅游等一二三產業的融合體和城鄉復合體。農業是田園綜合體中產業體系的核心，文化產業和旅游等特色產業是田園綜合體產業體系的重要組成部分。田園綜合體更強調村莊人居環境的打造和農田、林地等土地資源的綜合開發，使產業和農村形成聯系，從而實現鄉村振興的目標。田園綜合體的建設內容豐富、涉及面廣，對資金、土地、科技、人才等要素有著較大需求；而且從長遠看，田園綜合體開發的關鍵是確保農民的主體地位，要以農民專業合作社為載體，充分調動農民參與積極性。同時，通過多種方式搭建合作平臺，引進產業技術人才，引導工商資本有序參與，構建合理的開發運營模式和利益分配機制，充分激發出資金、技術、人才、土地等資源活力。

來源：田園綜合體怎么搞