導(dǎo) 讀

在全球背景下厘清我國(guó)未來(lái)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型方向、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變路徑和食物供求變動(dòng)趨勢(shì)，提出現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略和政策建議。我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨著六大挑戰(zhàn)，應(yīng)深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。通過(guò)大樣本農(nóng)戶調(diào)研數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，應(yīng)不斷完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和社會(huì)化服務(wù)體系來(lái)保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。面向2035 年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整預(yù)測(cè)表明，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的供需失衡現(xiàn)象將趨向突出：飼料自給率將繼續(xù)下降，食糖和食油的需求缺口將逐漸擴(kuò)大，畜產(chǎn)品生產(chǎn)和供需缺口將取決于飼料糧貿(mào)易政策和草牧業(yè)發(fā)展政策，但蔬菜和水果依然保持一定的比較優(yōu)勢(shì)。

文/黃季焜1，王濟(jì)民2，解偉1，王曉兵1，侯玲玲1，周慧2，盛譽(yù)1，劉旭3（1. 北京大學(xué)中國(guó)農(nóng)業(yè)政策研究中心，北京100871；2. 中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，北京100081；3. 中國(guó)工程院，北京 100088）

來(lái)源：中國(guó)工程科學(xué)（2019年第21卷第5期）

一、前言

在國(guó)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻變化的復(fù)雜形勢(shì)下，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)。保障國(guó)家糧食安全和家庭食物營(yíng)養(yǎng)安全的任務(wù)艱巨，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新乏力制約農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)潛力，小規(guī)模生產(chǎn)與農(nóng)民增收及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的矛盾日益突出。工資和耕地租金的上漲導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢(shì)下降，已經(jīng)明顯影響了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。短期內(nèi)解決市場(chǎng)扭曲下的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與需求脫節(jié)、國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格嚴(yán)重倒掛和國(guó)內(nèi)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品庫(kù)存加劇等問(wèn)題任務(wù)艱巨；長(zhǎng)期來(lái)看，水資源短缺、耕地退化等生態(tài)惡化問(wèn)題更威脅著中國(guó)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2019年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》要求：立足國(guó)內(nèi)保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給，統(tǒng)籌用好國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，健全保障體系。為了更好適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展新形勢(shì)，亟需回答一系列問(wèn)題，例如，在全球背景下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)如何根據(jù)中國(guó)食物供求變動(dòng)而調(diào)整？如何發(fā)揮我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整并保障食物安全？如何理清現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的方向與趨勢(shì)，提出可行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的途徑和發(fā)展戰(zhàn)略？本文梳理我國(guó)農(nóng)業(yè)的主要特征和未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)，從發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢(shì)和新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展角度，重點(diǎn)探討我國(guó)食物安全保障戰(zhàn)略和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑。

二、全球農(nóng)業(yè)發(fā)展背景

（一）農(nóng)產(chǎn)品需求

聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)，全球人口數(shù)量將從2017年的75億增加到2050年的97億，增長(zhǎng)幅度達(dá)28%[1]。發(fā)展中國(guó)家隨著收入增長(zhǎng)和城市化進(jìn)程推進(jìn)，居民人均消費(fèi)將不斷增長(zhǎng)，對(duì)高附加值農(nóng)產(chǎn)品（水產(chǎn)品、畜產(chǎn)品、蔬菜等）的消費(fèi)也將出現(xiàn)顯著增長(zhǎng)。

（二）耕地和水資源分布

世界耕地和人口分布的差異，很大程度上影響了農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和貿(mào)易，人均耕地條件的差異性導(dǎo)致了各地農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的差異性。由于耕地和人口分布不均勻，農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域的貿(mào)易會(huì)對(duì)一些國(guó)家產(chǎn)生非常重要的影響。未來(lái)全球耕地增長(zhǎng)主要出現(xiàn)在那些人少地多的國(guó)家，而人多地少的國(guó)家耕地還可能會(huì)下降，這意味著耕地和人口的差異會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，也帶來(lái)了農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易的規(guī)模擴(kuò)大。食物是主要的貿(mào)易產(chǎn)品之一，不管是人均耕地多的國(guó)家，還是人多地少的國(guó)家，人均進(jìn)口糧食量都會(huì)繼續(xù)增長(zhǎng)。

水資源分布情況比耕地更加嚴(yán)峻[2]。一方面，灌溉用水需求不斷增長(zhǎng)，其他用水需求也在增長(zhǎng)；另一方面，水的總供給量難以增加，可用量可能還會(huì)減少。到2050年，全球水資源短缺的形勢(shì)趨于嚴(yán)峻，我國(guó)北方地區(qū)尤為突出。有研究表明，全球生物安全最大的威脅來(lái)源不是土地資源短缺，而是水資源短缺[3]。

（三）糧食生產(chǎn)現(xiàn)狀

美國(guó)的耕地產(chǎn)糧率約為8 t/(hm2·a)，世界上達(dá)到這一水平的國(guó)家數(shù)量?jī)H占全部國(guó)家數(shù)量的5%，對(duì)應(yīng)糧食產(chǎn)量約占世界總產(chǎn)量的1%。中國(guó)的耕地產(chǎn)糧率接近6 t/(hm2·a)，處于這一水平的國(guó)家數(shù)量占全部國(guó)家數(shù)量的42%，對(duì)應(yīng)糧食產(chǎn)量約占世界總產(chǎn)量的50%。換言之，世界約一半的糧食是由產(chǎn)糧率低于5 t/(hm2·a)的國(guó)家生產(chǎn)的。由此可見(jiàn)，世界糧食生產(chǎn)還有很大增長(zhǎng)潛力，許多國(guó)家未來(lái)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)將主要依賴于生產(chǎn)力的提高。保障中國(guó)食物安全，應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注發(fā)展中國(guó)家的糧食生產(chǎn)增長(zhǎng)。

（四）發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)政策

發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)政策已從過(guò)去30年的以市場(chǎng)干預(yù)為主轉(zhuǎn)向了目前的以市場(chǎng)化方式為主，從巨額農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、保障資源環(huán)境。發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)將增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展作為未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)向。

三、全球背景下我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)

我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在面臨發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)也將面臨著一系列挑戰(zhàn)，包括食物自給與食品安全有所欠缺、農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢(shì)不足、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力增長(zhǎng)乏力、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)保護(hù)機(jī)制僵化、自然資源面臨退化等。

（一）食物與食品安全

我國(guó)食物總體供需難以平衡，部分農(nóng)產(chǎn)品供需明顯短缺。食物總體自給率和糧食自給率均呈不斷下降態(tài)勢(shì)，如果沒(méi)有農(nóng)業(yè)科技的重大突破，2030年糧食自給率將不足85%，飼料玉米和大豆進(jìn)口量將分別達(dá)到4×107 t、1×108 t，食用油、糖和奶制品等食品以及牧草等的進(jìn)口也將顯著增長(zhǎng)[4]。

我國(guó)人口營(yíng)養(yǎng)不良現(xiàn)象不可忽視，食品安全問(wèn)題較為嚴(yán)重。人口的營(yíng)養(yǎng)不良和微量營(yíng)養(yǎng)素缺乏現(xiàn)象還較為普遍，根據(jù)中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所農(nóng)業(yè)政策研究中心的調(diào)查，貧困農(nóng)村嬰幼兒營(yíng)養(yǎng)良好狀況整體不佳，存在普遍的貧血現(xiàn)象，小學(xué)生貧血比例達(dá)33%。不斷出現(xiàn)的食品安全事件，直接影響著消費(fèi)者對(duì)國(guó)內(nèi)食品安全的信心。

（二）勞動(dòng)力工資上漲和農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢(shì)

勞動(dòng)力工資上漲是客觀現(xiàn)象，但一定程度上降低了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的比較優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力機(jī)會(huì)成本顯著提高，勞動(dòng)力實(shí)際工資的年度增速達(dá)到8%。不采取有效的應(yīng)對(duì)措施，如用機(jī)械替代勞動(dòng)力[5]，將很大程度上影響我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)的比較優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)力。例如，國(guó)產(chǎn)玉米的比較優(yōu)勢(shì)在2007年之后直線下降，在2010年后已經(jīng)體現(xiàn)為明顯的比較劣勢(shì)；棉花和大豆在2003年后呈現(xiàn)明顯的比較劣勢(shì)；豬肉從2006年開(kāi)始具有比較優(yōu)勢(shì)，2015年后轉(zhuǎn)變?yōu)楸容^劣勢(shì)；蔬菜、水果始終保持比較優(yōu)勢(shì)，但比較優(yōu)勢(shì)水平有所下降。

（三）農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新

我國(guó)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)科研體系和基層農(nóng)技推廣體系兩方面[4]。農(nóng)業(yè)科研體系方面的突出問(wèn)題有：農(nóng)業(yè)科研缺乏吸引力；農(nóng)業(yè)科研立項(xiàng)與實(shí)際技術(shù)需求之間存在脫節(jié)現(xiàn)象，難以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)各種技術(shù)的需求；農(nóng)業(yè)公共科研單位定位不清，大型企業(yè)難以參與農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新；農(nóng)業(yè)科研投入依然不足，科研人員急功近利現(xiàn)象明顯，難以積累形成重大研究成果。

基層農(nóng)技推廣體系方面的突出問(wèn)題有：基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門(mén)的職能定位還未完全理清；基層農(nóng)技推廣管理體制沒(méi)有充分理順；技術(shù)推廣人員相關(guān)激勵(lì)機(jī)制缺乏；技術(shù)推廣隊(duì)伍建設(shè)薄弱，推廣能力偏低，難以適應(yīng)新技術(shù)擴(kuò)散要求；傳統(tǒng)的“自頂?shù)较隆钡募夹g(shù)推廣模式難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，對(duì)農(nóng)民技術(shù)需求的信息缺乏反饋機(jī)制，難以滿足農(nóng)民增收的多元化需求；農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣投入不足，基層農(nóng)技推廣部門(mén)難以發(fā)揮應(yīng)有作用。

（四）農(nóng)戶小規(guī)模生產(chǎn)

小規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式與提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間的矛盾日益凸顯。我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)作物生產(chǎn)體系主要由2億多小農(nóng)戶組成，戶均耕地從20世紀(jì)80年代初的約0.8 hm2下降到2003年的不足0.54 hm2，雖然之后戶均耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模有所上升，但到2016年也僅約1.0 hm2。如此小的生產(chǎn)規(guī)模從根本上制約了農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收難度較大。此外，小規(guī)模生產(chǎn)與技術(shù)推廣、機(jī)械化、信息化和食品安全的矛盾也日益突出，制約著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

（五）農(nóng)業(yè)支持政策

我國(guó)許多農(nóng)業(yè)支持政策難以達(dá)到預(yù)期效果，主要體現(xiàn)為：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策財(cái)政成本高、增收效果趨于弱化，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和可持續(xù)發(fā)展的積極影響不明顯[6]；農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷(xiāo)和價(jià)格干預(yù)政策不但沒(méi)有降低生產(chǎn)成本，反而扭曲市場(chǎng)機(jī)制、影響資源合理配置，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡；而取消價(jià)格干預(yù)政策又將對(duì)農(nóng)民收入產(chǎn)生負(fù)面影響；關(guān)稅制度對(duì)避免中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品受?chē)?guó)際市場(chǎng)沖擊的作用有限，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的平均關(guān)稅水平（約15%）遠(yuǎn)低于世界農(nóng)產(chǎn)品的平均關(guān)稅水平（約62%），貿(mào)易保護(hù)措施的選擇和發(fā)揮空間很小；采用有爭(zhēng)議的非貿(mào)易壁壘的措施也只能在短期內(nèi)產(chǎn)生極其有限的影響（而這常常會(huì)引起貿(mào)易爭(zhēng)端）。

（六）農(nóng)業(yè)資源環(huán)境

我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨日益嚴(yán)峻的水資源短缺和耕地退化的威脅。中國(guó)作為人多地少的大國(guó)，是世界上水資源最短缺的國(guó)家之一。隨著工業(yè)化和城市化的持續(xù)推進(jìn)，僅僅是維持目前的耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量就需要付出巨大努力。水土資源的質(zhì)量惡化同時(shí)還威脅著食物安全，氣候變化也給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)諸多極不確定的影響和風(fēng)險(xiǎn)。

四、農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢(shì)與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

（一）產(chǎn)品方面

穩(wěn)定稻谷和小麥生產(chǎn)，事關(guān)我國(guó)口糧絕對(duì)安全和國(guó)家糧食安全的大局。應(yīng)當(dāng)優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)品質(zhì)量，降低生產(chǎn)成本，提升產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，緩解進(jìn)口沖擊壓力。

進(jìn)一步提高蔬菜和果業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)，在保障出口質(zhì)量的同時(shí)，依靠科技進(jìn)步和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理水平提升，來(lái)降低生產(chǎn)成本、保持出口價(jià)格優(yōu)勢(shì)、擴(kuò)大國(guó)際市場(chǎng)占有率。

提高養(yǎng)殖業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)，充分利用我國(guó)養(yǎng)殖業(yè)以及居民生鮮產(chǎn)品消費(fèi)偏好的優(yōu)勢(shì)，提高產(chǎn)品質(zhì)量，取得與發(fā)達(dá)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

發(fā)展具有比較優(yōu)勢(shì)、資本投入密集的農(nóng)產(chǎn)品，加大政策扶持力度，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)資本增加投入，擴(kuò)大生產(chǎn)份額，增強(qiáng)國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，由此彌補(bǔ)我國(guó)傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型農(nóng)產(chǎn)品的相對(duì)優(yōu)勢(shì)削弱或消失所帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)力缺口。

（二）政策方面

將財(cái)政支農(nóng)的重點(diǎn)逐漸從農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷(xiāo)和市場(chǎng)干預(yù)等，轉(zhuǎn)向有助于提升生產(chǎn)力、降低生產(chǎn)成本的投入，加大支持優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)產(chǎn)品和優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展力度，從而保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

完善農(nóng)民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)支持政策。扶持高效養(yǎng)殖業(yè)和鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展，推動(dòng)一產(chǎn)、二產(chǎn)、三產(chǎn)的融合發(fā)展來(lái)拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)和收入的增長(zhǎng)；支持發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高規(guī)模化效益；完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，提高農(nóng)民抗御自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

完善綠色發(fā)展支持政策。堅(jiān)持以綠色生態(tài)可持續(xù)為導(dǎo)向，實(shí)施化肥農(nóng)藥減量行動(dòng)；促進(jìn)農(nóng)作物秸稈和畜禽糞便的多樣化處理；鼓勵(lì)發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)；倡導(dǎo)耕地、草原的生態(tài)保護(hù)，對(duì)按計(jì)劃休耕輪作和退牧還草的農(nóng)戶給予相應(yīng)補(bǔ)貼。

（三）目標(biāo)效果

保障國(guó)家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，優(yōu)化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保持農(nóng)民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，促進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展。具體目標(biāo)為：

（1）穩(wěn)步提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全，提升畜產(chǎn)品生產(chǎn)力和競(jìng)爭(zhēng)力，保障國(guó)家口糧和畜產(chǎn)品安全。

（2）深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。

（3）推行綠色生產(chǎn)方式，落實(shí)農(nóng)藥化肥零增長(zhǎng)計(jì)劃，大力提高水資源利用效率，有效治理農(nóng)村環(huán)境突出問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（4）堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，完善主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力。

五、從新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展視角探討現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑

（一）新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展趨勢(shì)

根據(jù)面向東北和華北地區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)，大戶（或家庭農(nóng)場(chǎng)）、土地合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體的數(shù)量增長(zhǎng)迅速。特別是2008年以來(lái)，土地合作社和經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的農(nóng)業(yè)公司開(kāi)始獨(dú)立于家庭農(nóng)戶，成為新的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體（見(jiàn)表1）。這些新的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體（經(jīng)營(yíng)土地面積大于7 hm2），盡管占生產(chǎn)者總數(shù)的比例僅約1%，但其所占耕地的比例在2013年達(dá)到27%、在2016年超過(guò)35%。

表 1 不同經(jīng)營(yíng)規(guī)模的經(jīng)營(yíng)主體的比例及其平均經(jīng)營(yíng)規(guī)模

注：2003、2008、2013 年數(shù)據(jù)為 6 省樣本，分別為黑龍江、吉林、遼寧、山東、河北、河南；2016 年數(shù)據(jù)為 4 省樣本，分別為黑龍江、吉林、山東、河南。所 有的數(shù)據(jù)均為加權(quán)計(jì)算。數(shù)據(jù)來(lái)源于作者調(diào)研數(shù)據(jù)。

（二）新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的影響因素

對(duì)東北和華北的實(shí)證研究表明，近年來(lái)新型經(jīng)營(yíng)主體的快速發(fā)展、耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的顯著提升，主要得益于三大市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)力和兩大政策因素。

1.市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)力因素

一是勞動(dòng)工資的快速增長(zhǎng)。2008年以來(lái)，非農(nóng)就業(yè)工資（或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)會(huì)成本）和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)雇工工資都以年均8%左右的速度增長(zhǎng)。勞動(dòng)成本上升促進(jìn)了城鄉(xiāng)移民的流轉(zhuǎn)，提高了使用勞動(dòng)密集型生產(chǎn)技術(shù)的家庭農(nóng)戶的生產(chǎn)成本，從而加快了耕地流轉(zhuǎn)和土地整合。

二是農(nóng)地市場(chǎng)的發(fā)育和完善。雖然近幾年有不少地方建立的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)名不符實(shí)，但在更早的前幾年，一些地方發(fā)展起來(lái)的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)成為土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上的重要制度創(chuàng)新，明顯降低了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本和風(fēng)險(xiǎn)，在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面起到積極的推動(dòng)作用。例如，在東北和華北地區(qū)，2003年租入和租出土地的農(nóng)戶比為1∶1.3，這一比例在2013年為1∶3、在2016年達(dá)到1∶4。

三是以市場(chǎng)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)機(jī)械社會(huì)服務(wù)體系的快速發(fā)展。農(nóng)村資本市場(chǎng)的開(kāi)放和各地迅速發(fā)展起來(lái)的有償社會(huì)化服務(wù)，為農(nóng)戶擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模提供了必要的機(jī)械設(shè)備條件。農(nóng)業(yè)機(jī)械社會(huì)服務(wù)體系的發(fā)展，有助于廣大農(nóng)戶克服擴(kuò)大耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模所受到的投資約束的困難，這種發(fā)展對(duì)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模的綜合影響為正面。

2.政策因素

一是糧食等農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價(jià)格和收儲(chǔ)政策。水稻和小麥糧食最低收購(gòu)價(jià)、玉米和其他農(nóng)產(chǎn)品的臨時(shí)收儲(chǔ)政策維持了糧食及主要農(nóng)產(chǎn)品的銷(xiāo)售價(jià)格，降低了農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，吸引了不少農(nóng)業(yè)企業(yè)、個(gè)體或新的生產(chǎn)者投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行業(yè)。在一些地方新增生產(chǎn)者已成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要經(jīng)營(yíng)主體。

二是針對(duì)耕地經(jīng)營(yíng)大戶、合作社和企業(yè)等新型主體進(jìn)行補(bǔ)貼的扶持政策。許多地方政府培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，主要目標(biāo)是擴(kuò)大耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，甚至將農(nóng)業(yè)規(guī)模化視為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化來(lái)予以推進(jìn)。2008年以來(lái)，許多地方對(duì)新型主體實(shí)施了各種補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策政策，獲得政策支持的最低耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模因地而異，從不小于100畝（1畝≈666.667 m2）到超過(guò)250畝不等。這些支持性政策大力推動(dòng)了新型經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大化。

（三）新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展面臨的問(wèn)題

1.超過(guò)適度規(guī)模水平

耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模與糧食單產(chǎn)呈倒U型關(guān)系，平均轉(zhuǎn)折點(diǎn)不到100畝。這個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)因各村莊的耕地規(guī)模、地塊平整與連片程度、不同糧食作物、田間管理水平、社會(huì)化服務(wù)發(fā)展等變化而變化。在現(xiàn)有的生產(chǎn)環(huán)境、技術(shù)、管理和市場(chǎng)條件下，不同地方的適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模分布在40~200畝范圍。

耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模與糧食成本（元/kg）呈U型關(guān)系，平均轉(zhuǎn)折點(diǎn)在100畝左右，略高于單產(chǎn)的平均轉(zhuǎn)折點(diǎn)。和單產(chǎn)相似，適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模的轉(zhuǎn)折點(diǎn)也因地因時(shí)而異。

2.面臨多種挑戰(zhàn)

2008—2013年，即使在糧食價(jià)格年年攀升情況下，多數(shù)規(guī)模偏大的新型主體只有在考慮政府補(bǔ)貼后才有盈余。2016年糧價(jià)下跌，這些新型經(jīng)營(yíng)主體多數(shù)出現(xiàn)了大幅度虧損的情況，面臨著生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)“進(jìn)退兩難”的局面。如果糧價(jià)繼續(xù)下跌，這類主體直接面臨倒閉風(fēng)險(xiǎn)。

3.補(bǔ)貼問(wèn)題較為突出

補(bǔ)貼等扶持政策提高了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)力價(jià)格，但扭曲了土地市場(chǎng)、助長(zhǎng)了低效的新型經(jīng)營(yíng)主體的產(chǎn)生。這不但降低了糧食生產(chǎn)力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，而且也降低了全國(guó)農(nóng)業(yè)增加值，對(duì)廣大農(nóng)民增收和社會(huì)就業(yè)也產(chǎn)生負(fù)面影響。

4.受資金、技術(shù)和人才等多種因素制約

不少地方新型經(jīng)營(yíng)主體成立的自身?xiàng)l件不成熟。調(diào)查中，近一半的縣級(jí)農(nóng)業(yè)主管領(lǐng)導(dǎo)和近1/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為，資金、技術(shù)和人才是目前制約新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的主要因素。這從側(cè)面反映了規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展是有條件的，超適度規(guī)模主體發(fā)展會(huì)面臨更多挑戰(zhàn)。

5.缺乏監(jiān)管和政策影響評(píng)估

調(diào)查顯示，新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體缺乏監(jiān)管、套取國(guó)家補(bǔ)貼的現(xiàn)象較為普遍，部分新型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體更是名不符實(shí)，還有一些種植大戶為了套取補(bǔ)貼而虛報(bào)耕地面積。調(diào)研的所有地方都沒(méi)有對(duì)扶持政策的效果開(kāi)展過(guò)評(píng)估工作。

6.附帶社會(huì)問(wèn)題

受外出打工能力制約和自己家庭食物需求（如蔬菜等）的影響，許多中年婦女、中老年男性勞動(dòng)力主要從事小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但個(gè)別地方因?yàn)槿逋恋丶辛鬓D(zhuǎn)給企業(yè)或大戶，原來(lái)務(wù)農(nóng)的這些中老年勞動(dòng)力往往失業(yè)在家，在目前農(nóng)村文化生活還不是很豐富的情況下，可能產(chǎn)生新的社會(huì)問(wèn)題。

（四）新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的政策建議

1.分類實(shí)施發(fā)展政策

建議新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體按農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)特性分類為：大田農(nóng)作物生產(chǎn)、非大田農(nóng)作物生產(chǎn)（如蔬菜與花卉設(shè)施農(nóng)業(yè)和果園等）、養(yǎng)殖業(yè)（如畜牧業(yè)和水產(chǎn)業(yè)等）。

分類實(shí)施相應(yīng)政策，重點(diǎn)關(guān)注大田農(nóng)作物生產(chǎn)的適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模和扶持政策；創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，讓市場(chǎng)自主確定“非大田農(nóng)作物”和養(yǎng)殖業(yè)的適度規(guī)模。

2.以大戶為主發(fā)展合作經(jīng)營(yíng)模式

目前在許多地方，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的主要目標(biāo)是擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，而對(duì)單位產(chǎn)品生產(chǎn)成本（元/kg，即農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力）、廣大農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)注不夠，可能適得其反。

政策目標(biāo)方面，以提高全要素生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力（降低單位產(chǎn)品生產(chǎn)成本）和廣大農(nóng)民的增收為政策扶持目標(biāo)。

政策措施方面，對(duì)適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模的生產(chǎn)主體，特別是農(nóng)戶，實(shí)施扶持政策；適度規(guī)模扶持政策要因地制宜、動(dòng)態(tài)調(diào)整，對(duì)超過(guò)適度規(guī)模的經(jīng)營(yíng)主體停止國(guó)家扶持政策。

3.完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和社會(huì)化服務(wù)體系讓市場(chǎng)成為資源配置的主要決定因素，通過(guò)制度創(chuàng)新降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)交易成本和風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)政策扶持（如財(cái)政、信貸、技術(shù)和市場(chǎng)等服務(wù)）促進(jìn)適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模生產(chǎn)主體的發(fā)展，提高其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的比例。要和城鎮(zhèn)化實(shí)際進(jìn)程同步發(fā)展，穩(wěn)妥推進(jìn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。如果全國(guó)農(nóng)地平均經(jīng)營(yíng)規(guī)模達(dá)到100畝，只需要1.8×107個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)；如果平均規(guī)模達(dá)到250畝，只需7.2×106個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)。數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民就業(yè)是一個(gè)必須高度重視的社會(huì)問(wèn)題，推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和規(guī)模經(jīng)營(yíng)是個(gè)長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程。

六、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和食物安全的目標(biāo)預(yù)測(cè)

針對(duì)基準(zhǔn)方案開(kāi)展我國(guó)未來(lái)主要農(nóng)產(chǎn)品供需變動(dòng)趨勢(shì)預(yù)測(cè)，進(jìn)而分析未來(lái)主要政策方案對(duì)農(nóng)產(chǎn)品供需影響。

（一）基準(zhǔn)方案宏觀經(jīng)濟(jì)與社會(huì)指標(biāo)設(shè)定

為了分析中長(zhǎng)期（到2035年）我國(guó)不同農(nóng)產(chǎn)品供需變化，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城市化率、未來(lái)工資增長(zhǎng)率、城鄉(xiāng)收入價(jià)格彈性和不同產(chǎn)品的技術(shù)進(jìn)步等因素合理進(jìn)行了一系列假設(shè)和判斷。

在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長(zhǎng)率方面，到2020年，年均GDP增長(zhǎng)6%~7%；2021—2025年，年均GDP增長(zhǎng)5%~6%；2026—2030年，年均GDP增長(zhǎng)4%~5%；在2031—2035年間，年均GDP增長(zhǎng)保持在4%以上。

未來(lái)農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民之間的收入差距會(huì)逐漸減小，近期的變化趨勢(shì)表明農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)快于城市居民。為此，假設(shè)農(nóng)村居民人均可支配收入：到2025年，年均實(shí)際增長(zhǎng)6.2%；2026—2035年，年均實(shí)際增長(zhǎng)5.3%。假設(shè)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入：到2025年，年均實(shí)際增長(zhǎng)5.6%；2026—2035年，年均實(shí)際增長(zhǎng)4.8%。

根據(jù)《國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》，我國(guó)總?cè)丝趯⒃?030年前后達(dá)到峰值。為此，預(yù)計(jì)到2020年，年均人口增長(zhǎng)率為0.65%，人口達(dá)到14.2億；2021—2025年，年均人口增長(zhǎng)率為0.21%；2026—2030年，年均人口增長(zhǎng)率為0.10%，到2030年人口達(dá)到14.5億；2031—2035年，人口總量略微下降，維持在14億~14.5億的水平。

中國(guó)的城鎮(zhèn)化率不斷提高，預(yù)計(jì)到2020年，城鎮(zhèn)化率年均提高1.4%，城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%；2021—2025年，城鎮(zhèn)化率年均提高1.5%，到2025年達(dá)到64%；2025—2030年城鎮(zhèn)化率年均提高1.6%，到2030年達(dá)到70%；2031—2035年城鎮(zhèn)化率年均提高1.7%，到2035年達(dá)到75%。

農(nóng)業(yè)科技研發(fā)方面，國(guó)家將繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)科技投入，但是隨著單產(chǎn)提高的邊際成本增加，科技水平的貢獻(xiàn)率有下降趨勢(shì)。

全球糧食價(jià)格方面，國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品在2025年前的價(jià)格主要參考美國(guó)農(nóng)業(yè)部（USDA）和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織–糧食及農(nóng)業(yè)組織（OECD-FAO）的農(nóng)業(yè)展望結(jié)果，預(yù)計(jì)到2026—2035年國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格將保持平穩(wěn)。

（二）基準(zhǔn)方案下農(nóng)產(chǎn)品供需變動(dòng)趨勢(shì)預(yù)測(cè)

到2025年和2035年，主要農(nóng)產(chǎn)品的需求量和產(chǎn)量預(yù)測(cè)結(jié)果分別見(jiàn)圖1和圖2。整體來(lái)看，未來(lái)我國(guó)多類農(nóng)產(chǎn)品的供需失衡現(xiàn)象將更為突出，這種局面將延續(xù)到2035年前后。

圖 1 2025 年和 2035 年主要農(nóng)產(chǎn)品需求量預(yù)測(cè)

圖 2 2025 年和 2035 年主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量預(yù)測(cè)

我國(guó)飼料需求增長(zhǎng)將顯著高于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)增長(zhǎng)，自給率將不斷下降。在現(xiàn)有國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源、政策、技術(shù)進(jìn)步和需求變化條件下，到2035年，大米和小麥等口糧基本可以自給；盡管玉米之前受政策干預(yù)影響而出現(xiàn)供過(guò)于求，但隨著畜產(chǎn)品需求增長(zhǎng)，對(duì)玉米飼料的需求將顯著增長(zhǎng)，如果不采用關(guān)稅配額制管理，2035年玉米進(jìn)口將超過(guò)5.6×107 t，玉米自給率將下降到82%；大豆供需缺口也將進(jìn)一步加大。

我國(guó)食糖和食油的需求將顯著高于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)，供需缺口將逐漸擴(kuò)大。根據(jù)預(yù)測(cè)，到2035年，食糖自給率將降低到40%，油料作物自給率將保持在87%左右。

我國(guó)棉花生產(chǎn)將逐漸萎縮，棉花供需缺口進(jìn)一步擴(kuò)大。在維持新疆棉花生產(chǎn)量的情況下，2035年棉花自給率將降低到67%。值得注意的是，棉花生產(chǎn)擠占了新疆等地有限的水土資源。

蔬菜和水果（包括瓜果）產(chǎn)量將穩(wěn)定增長(zhǎng)，而且將依然保持一定的出口比較優(yōu)勢(shì)。我國(guó)是世界上最主要的蔬菜和水果出口國(guó)之一，未來(lái)將繼續(xù)保持較弱的比較優(yōu)勢(shì)。到2035年，蔬菜自給率將保持在104%左右，水果自給率將保持在100%左右。

在養(yǎng)殖業(yè)部門(mén)，除了水產(chǎn)品外，許多畜產(chǎn)品的生產(chǎn)和供需缺口將很大程度上取決于飼料糧貿(mào)易政策和草牧業(yè)發(fā)展政策。根據(jù)預(yù)測(cè)，到2035年，水產(chǎn)品供需基本平衡、略有進(jìn)口，但畜產(chǎn)品供需平衡存在不確定性。為了保障我國(guó)未來(lái)的食物安全（主要為畜產(chǎn)品的供給安全），是增加畜產(chǎn)品進(jìn)口，還是增加飼料糧進(jìn)口，需要有明確戰(zhàn)略和穩(wěn)定政策。如果放開(kāi)飼料糧市場(chǎng)、通過(guò)進(jìn)口飼料發(fā)展國(guó)內(nèi)畜牧業(yè)，除了牛羊肉和奶制品以外，其它畜產(chǎn)品供需基本保持平衡。但在限制玉米進(jìn)口、不重視草牧業(yè)發(fā)展的情況下，中國(guó)畜產(chǎn)品進(jìn)口將顯著增長(zhǎng)，且高度依賴于不可靠的國(guó)際市場(chǎng)供給。除了進(jìn)口豬肉和禽肉外，牛羊肉和奶制品進(jìn)口增速將更為顯著，到2035年，這些產(chǎn)品的自給率將下降到70%~80%。

七、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)農(nóng)業(yè)已經(jīng)進(jìn)入了新時(shí)代，農(nóng)業(yè)發(fā)展需要新的頂層戰(zhàn)略、新的發(fā)展思路。過(guò)去40多年我國(guó)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)是以犧牲環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展為代價(jià)的，原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式已不能適應(yīng)未來(lái)保障食物安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求。

立足全球農(nóng)業(yè)發(fā)展背景，梳理我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展具體面臨的挑戰(zhàn)，從產(chǎn)品、政策和目標(biāo)方面指出了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向。結(jié)合大樣本數(shù)據(jù)調(diào)查和數(shù)據(jù)分析，完成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的評(píng)價(jià)研究，科學(xué)預(yù)測(cè)了未來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)，探討分析了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變路徑。在此基礎(chǔ)上提出現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)和政策建議，以期為我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的學(xué)術(shù)和政策研究提供參考借鑒。

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