政府歷來(lái)高度重視農(nóng)作物育種體系建設(shè)和新品種的選育,建立了國(guó)際上最大的以政府為主導(dǎo)的育種研發(fā)體系。但本世紀(jì)以來(lái),以課題組為單位的公共育種研發(fā)體系難以適應(yīng)現(xiàn)代種業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)展的要求,形不成分工明確、上中下游一體化的現(xiàn)代生物育種產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系。雖然國(guó)家出臺(tái)一系列改革措施促進(jìn)種業(yè)的發(fā)展,但由于現(xiàn)有的體制始終未能解決甚至混淆公共研發(fā)機(jī)構(gòu)的公益性職能和企業(yè)商業(yè)性科技創(chuàng)新之間相輔相成的作用,不僅影響了新品種的重大科技創(chuàng)新,更影響了種子企業(yè)做大做強(qiáng)的政策初衷。為此,提出要深化種業(yè)創(chuàng)新體系的體制機(jī)制改革,建立適應(yīng)現(xiàn)代生物育種技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中國(guó)種業(yè)科技創(chuàng)新體系等政策建議。

政府歷來(lái)高度重視農(nóng)作物新品種的選育與育種體系建設(shè)。上世紀(jì)50年代初開(kāi)始，政府就在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了大規(guī)模的農(nóng)家品種普查、鑒定和篩選以及品種的改良和引進(jìn)工作；60年代以來(lái)，逐漸建立了從中央到地方的糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)良品種選育和育種研發(fā)體系；到上世紀(jì)90年代，我國(guó)就建立了世界最龐大的以院校公共科研單位為主的育種研發(fā)體系。該體系的建設(shè)和發(fā)展，對(duì)保障糧食安全、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力起到極其重要的作用。然而，研究表明，同歐美等部分發(fā)達(dá)國(guó)家的最先進(jìn)的現(xiàn)代育種研發(fā)與種業(yè)發(fā)展水平相比還有較大差距。特別是自從上世紀(jì)末以來(lái)，隨著跨國(guó)公司開(kāi)始普遍采用分子設(shè)計(jì)育種以來(lái)，以院校公共科研單位農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新為主體的育種研發(fā)體制機(jī)制，已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)代種業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)展的要求。公共科研單位長(zhǎng)期形成的強(qiáng)大的育種研發(fā)與數(shù)以千計(jì)的眾多種子企業(yè)并存，建立以企業(yè)為主體的育種技術(shù)創(chuàng)新體系的改革永遠(yuǎn)在路上。保障國(guó)家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品種源安全還需深入推進(jìn)商業(yè)化育種研發(fā)和種業(yè)科技的改革創(chuàng)新。

近年來(lái)，中央高度重視種業(yè)安全，把種業(yè)安全提升到關(guān)系國(guó)家安全的戰(zhàn)略高度。“打一場(chǎng)種業(yè)翻身仗”成為從中央高層領(lǐng)導(dǎo)到地方政府的共識(shí)。加強(qiáng)“農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)開(kāi)發(fā)利用”和“育種領(lǐng)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)”，支持“種業(yè)龍頭企業(yè)建立健全商業(yè)化育種體系”和促進(jìn)“育繁推一體化發(fā)展”等政策措施被寫(xiě)進(jìn)了2021年中央一號(hào)文件。“全面實(shí)施種業(yè)振興行動(dòng)方案”，啟動(dòng)農(nóng)業(yè)生物育種重大項(xiàng)目， 打好“種業(yè)翻身仗”正在全國(guó)各地如火如荼地展開(kāi)。然而，如何打好這場(chǎng)“種子翻身仗”？現(xiàn)行體制下能否做大做強(qiáng)中國(guó)的種子產(chǎn)業(yè)？為了回答這項(xiàng)問(wèn)題，在總結(jié)我國(guó)種業(yè)發(fā)展改革的成就和經(jīng)驗(yàn)，分析目前種業(yè)發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，提出未來(lái)我國(guó)種業(yè)改革、創(chuàng)新和發(fā)展方向的建議。

過(guò)去20多年，國(guó)家出臺(tái)一系列促進(jìn)種業(yè)發(fā)展的改革措施（圖1）。1997頒布《植物新品種保護(hù)條例》，中國(guó)政府開(kāi)始實(shí)質(zhì)性承認(rèn)育種者權(quán)利；1999年中國(guó)加入《國(guó)際植物新品種保護(hù)公約》（UPOV的1978版本)，中國(guó)種業(yè)啟動(dòng)了現(xiàn)代化進(jìn)程；2000年頒布的《種子法》，種子產(chǎn)業(yè)開(kāi)啟了向商業(yè)化邁進(jìn)的大門(mén)；此后，為了發(fā)展現(xiàn)代化種業(yè)，政府又出臺(tái)了一系列政策與改革措施。整個(gè)過(guò)程可以分為承認(rèn)育種者權(quán)利、商業(yè)化改革、推動(dòng)種業(yè)做大做強(qiáng)、促進(jìn)種業(yè)振興等階段。其中推動(dòng)種業(yè)做大做強(qiáng)與促進(jìn)種業(yè)振興屬于種子產(chǎn)業(yè)商業(yè)化進(jìn)程中的必經(jīng)階段。

承認(rèn)育種者權(quán)利階段：1997頒布的《植物新品種保護(hù)條例》是中國(guó)政府首次實(shí)質(zhì)上承認(rèn)育種者權(quán)利的標(biāo)志性事件。在此之前，育種者是沒(méi)有權(quán)利經(jīng)營(yíng)自己培養(yǎng)的農(nóng)作物優(yōu)良品種種子的。種子經(jīng)營(yíng)及市場(chǎng)管理實(shí)行“四化一供”，即品種布局區(qū)域化、種子生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)化、種子加工機(jī)械化和種子質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化及以縣為單位組織統(tǒng)一供種。農(nóng)作物良種種子只能由當(dāng)?shù)氐目h級(jí)種子公司經(jīng)營(yíng)，科研單位等育種人員所培育的品種在各地的種子銷(xiāo)售是非法的。育種人員培育成功農(nóng)作物新品種后，必須交給政府部門(mén)進(jìn)行區(qū)域試驗(yàn)，經(jīng)區(qū)域試驗(yàn)并通過(guò)省級(jí)以上政府部門(mén)審定后才能推廣，但育種單位還無(wú)法獲得新品種銷(xiāo)售的利潤(rùn)。1997頒布的《植物新品種保護(hù)條例》承認(rèn)育種者的權(quán)利，規(guī)定“完成育種的單位或者個(gè)人對(duì)其授權(quán)品種，享有排他的獨(dú)占權(quán)。任何單位或者個(gè)人未經(jīng)品種權(quán)所有人（以下稱(chēng)品種權(quán)人）許可，不得為商業(yè)目的生產(chǎn)或者銷(xiāo)售該授權(quán)品種的繁殖材料，不得為商業(yè)目的將該授權(quán)品種的繁殖材料重復(fù)使用于生產(chǎn)另一品種的繁殖材料”。從此正式開(kāi)啟了中國(guó)政府實(shí)質(zhì)上承認(rèn)育種者權(quán)利的階段。此后，各種子公司對(duì)農(nóng)作物新品種良種種子的經(jīng)營(yíng)不再擁有免費(fèi)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，必須經(jīng)過(guò)育種者的同意。育種者也事實(shí)上擁有了獲取新品種種子銷(xiāo)售知識(shí)產(chǎn)權(quán)利潤(rùn)的基本法律依據(jù)。

中國(guó)種業(yè)現(xiàn)代化啟始階段：雖然《植物新品種保護(hù)條例》的出臺(tái)給予育種者賦予了其培育的新品種的排他權(quán)，但這些權(quán)利并未得到國(guó)際社會(huì)的承認(rèn)與尊重。在法律上中國(guó)育種人員培育的品種并未得到國(guó)際保護(hù)，直接影響到中國(guó)種業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程。為此，1999年經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)，中國(guó)正式加入《國(guó)際植物新品種保護(hù)公約》（UPOV的1978版本)，從而啟動(dòng)了中國(guó)種業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。加入U(xiǎn)POV意味著中國(guó)的品種權(quán)得到了所有成員國(guó)的承認(rèn)，同時(shí)在利用他國(guó)的新品種時(shí)也受到相關(guān)法律的約束，從而打開(kāi)了中國(guó)種業(yè)走向世界和世界種子進(jìn)入中國(guó)的大門(mén)。

商業(yè)化改革階段：2000年頒布的《種子法》，開(kāi)啟了中國(guó)種子產(chǎn)業(yè)化的商業(yè)化改革之路。種子法在承認(rèn)育種者權(quán)利的基礎(chǔ)上，正式摒棄了“以縣為單位組織統(tǒng)一供種”的種子經(jīng)營(yíng)體制；并鼓勵(lì)政府研發(fā)部門(mén)、企業(yè)與個(gè)人從事新品種培育及種子經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；政府僅對(duì)種子市場(chǎng)進(jìn)行執(zhí)法管理。由于該種子法擁有種子產(chǎn)業(yè)化的全部要素，自從2000年正式生效起，中國(guó)的種子產(chǎn)業(yè)便發(fā)生了重要變化。一是靠政府壟斷獲得高額利潤(rùn)的縣級(jí)種子公司，由于其僵化的經(jīng)營(yíng)模式及多數(shù)公司臃腫的人員（在此之前由于“以縣為單位組織統(tǒng)一供種”的政府壟斷，使絕大多數(shù)縣級(jí)種子公司均為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)行政部門(mén)福利最好的單位之一，也成為相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)安排親朋好友最多的單位之一，最終導(dǎo)致多數(shù)縣級(jí)公司的人員負(fù)擔(dān)過(guò)重），在較短的時(shí)間內(nèi)破產(chǎn)及重整。而擁有新品種知識(shí)產(chǎn)權(quán)的單位及個(gè)人、破產(chǎn)的種子公司經(jīng)理、副經(jīng)理等人員重新組建成立了新的種子公司。商業(yè)化的種子產(chǎn)業(yè)開(kāi)始起步。

推動(dòng)種業(yè)做大做強(qiáng)階段：值得關(guān)注的是隨著商業(yè)化改革的推進(jìn)，政府部門(mén)從事商業(yè)化育種極大地限制了種子公司的做大做強(qiáng)及現(xiàn)代化進(jìn)程。一方面隨著種子法頒布后種子公司數(shù)量的增加，以較便宜的價(jià)格從政府研發(fā)單位購(gòu)買(mǎi)品種而非自己投資新品種培育研發(fā)成為種子公司的理性選擇，而眾多的種子公司和眾多的品種不僅擾亂了種子市場(chǎng)，更限制了種子公司的做大做強(qiáng)。另一方面，在政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障下的商業(yè)化育種使政府研究單位也成為農(nóng)業(yè)科研單位增加收入并改善職工福利的有效措施。為了解決上述問(wèn)題，并做大做強(qiáng)中國(guó)的種子企業(yè)，國(guó)務(wù)院于2011年發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2011〕8號(hào)，即“種子8號(hào)文”），提出“十二五”末政府公共研發(fā)機(jī)構(gòu)退出商業(yè)化育種。然而，上述政策并未得到執(zhí)行。為此，2011—2013年間還專(zhuān)門(mén)出臺(tái)多項(xiàng)重大政策措施，包括建立公共研發(fā)和企業(yè)研發(fā)相輔相成、產(chǎn)學(xué)研一體化等政策，試圖通過(guò)強(qiáng)化新品種知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，在提高育種人員積極性的同時(shí)，促進(jìn)種業(yè)做大做強(qiáng)。例如，國(guó)家2015年開(kāi)始放寬品種審定要求，2016年修訂了《種子法》，進(jìn)一步把需審定品種的28個(gè)作物減少到5種作物，同時(shí)提出了加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的系列措施。以上一系列法規(guī)和政策對(duì)中國(guó)種業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了較大的影響，中國(guó)種子研發(fā)體系得到不斷擴(kuò)展，市場(chǎng)導(dǎo)向的種子企業(yè)也迅速崛起，資產(chǎn)超過(guò)1億元的種子公司數(shù)量從2013年的243家增至2019年的386家。然而，最寄予厚望的“種子8號(hào)文”提出的做大做強(qiáng)種子企業(yè)的改革目標(biāo)未能達(dá)到預(yù)期效果；建立公共研發(fā)機(jī)構(gòu)與企業(yè)相輔相成的、產(chǎn)學(xué)研一體化的、以企業(yè)為主體種業(yè)創(chuàng)新體系并未形成。

推動(dòng)種業(yè)振興階段：為實(shí)現(xiàn)做大做強(qiáng)中國(guó)種業(yè)目標(biāo)，中央決定由國(guó)有企業(yè)直接收購(gòu)國(guó)際種業(yè)跨國(guó)巨頭，在短期內(nèi)大幅提升國(guó)內(nèi)種業(yè)創(chuàng)新能力和競(jìng)爭(zhēng)力。在嘗試按國(guó)際規(guī)則（甚至超市場(chǎng)價(jià)格）收購(gòu)全球最大生物育種公司孟山都失敗后，終于在2017年中國(guó)化工成功收購(gòu)第三大國(guó)際跨國(guó)巨頭種業(yè)公司先正達(dá)。這一收購(gòu)事件震驚國(guó)內(nèi)外，國(guó)人也為中國(guó)即將進(jìn)入世界種業(yè)先進(jìn)行列充滿期待。然而，收購(gòu)成功已過(guò)去5年，中國(guó)的先正達(dá)公司在國(guó)外繼續(xù)保持全球第三大國(guó)際跨國(guó)公司并在國(guó)內(nèi)業(yè)務(wù)得到快速發(fā)展的同時(shí)，只有糧食的種業(yè)發(fā)展出現(xiàn)水土不服。國(guó)家收購(gòu)先正達(dá)的重要目標(biāo)是使其成為引領(lǐng)中國(guó)糧食種子的“航空母艦”，然而這艘“航空母艦”卻步履艱難。一方面，面臨知識(shí)產(chǎn)權(quán)難以得到有效保護(hù)的困境，另一方面，在引進(jìn)本公司的在國(guó)外的技術(shù)、種質(zhì)資源、甚至在國(guó)內(nèi)育種研發(fā)機(jī)構(gòu)擴(kuò)展等方面也面臨著身份及相關(guān)法律的限制問(wèn)題，使其在國(guó)內(nèi)的業(yè)務(wù)至今遠(yuǎn)不如排在靠前的幾個(gè)中國(guó)種業(yè)大公司。令人欣慰的是，除整合從事育種的中種集團(tuán)及安道麥公司外，2020年6月，又整合了中化化肥、揚(yáng)農(nóng)化工、中化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等企業(yè)，先正達(dá)集團(tuán)中國(guó)2021年?duì)I業(yè)收入高達(dá)74億美元，同比增長(zhǎng)42%，占先正達(dá)集團(tuán)全年?duì)I業(yè)收入的26%。但上述營(yíng)收的增長(zhǎng)主要是其原有在中國(guó)的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，特別是化工產(chǎn)品和蔬菜瓜果類(lèi)種子等，而在政府寄予厚望的糧食作物種子領(lǐng)域，雖然先正達(dá)花了大量的精力布局，也加快了其在國(guó)內(nèi)原已育成品種的試驗(yàn)等外，尚未開(kāi)展其在國(guó)外基地所開(kāi)展的分子設(shè)計(jì)育種研究，按照跨國(guó)公司流水線式大規(guī)模研發(fā)方式運(yùn)行的現(xiàn)代化育種研究仍充滿期待。

基于做大做強(qiáng)種子產(chǎn)業(yè)所面臨的困境，一場(chǎng)“種子翻身仗”全面打響。自2020年底以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記更是多次指示振興中國(guó)種業(yè)，指出“必須下決心把中國(guó)種業(yè)搞上去，實(shí)現(xiàn)種業(yè)科技自立自強(qiáng)、種源自主可控”。為此，發(fā)改委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門(mén)和各地方政府均做出了相應(yīng)的響應(yīng)。2021年8月國(guó)家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《“十四五”現(xiàn)代種業(yè)提升工程建設(shè)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》），對(duì)“十四五”我國(guó)種業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局的總體思路、框架體系、重點(diǎn)項(xiàng)目、保障措施等作出了全面部署安排。提出 “十四五”期間，要緊緊圍繞種業(yè)振興重點(diǎn)任務(wù)，聚焦資源保護(hù)、育種創(chuàng)新、測(cè)試評(píng)價(jià)和良種繁育四大環(huán)節(jié)，布局建設(shè)一批國(guó)際一流的標(biāo)志性工程。在發(fā)改委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部等部門(mén)的支持下，分別以原有的省級(jí)農(nóng)科院育種單位為基礎(chǔ)，建立了多個(gè)國(guó)家及區(qū)域的育種中心。此后，多個(gè)省份均在加大對(duì)其農(nóng)科院育種單位投入的基礎(chǔ)上，建立了地方政府自己的育種中心。然而，在中央政府投資引領(lǐng)下的政府投資和缺乏企業(yè)充分參與的種業(yè)振興是否能夠達(dá)到預(yù)期宏偉目標(biāo)有待檢驗(yàn)，但過(guò)去十多年的改革和發(fā)展經(jīng)歷不得不使我們感到擔(dān)憂。

在國(guó)家政策支持下，中國(guó)種子研發(fā)和科技創(chuàng)新在早期取得系列成就。目前我國(guó)擁有世界上最龐大的以公共研發(fā)為主體的育種研發(fā)隊(duì)伍。在水稻、小麥等主要農(nóng)作物許多研究領(lǐng)域處在國(guó)際前列，其中雜交水稻和轉(zhuǎn)基因水稻的科技更處于國(guó)際領(lǐng)先水平；小麥、棉花育種也處于國(guó)際先進(jìn)水平。油菜、甘蔗、蔬菜和水果等農(nóng)作物新品種研發(fā)和創(chuàng)新能力也不斷提升。畜禽育種也得到較快的發(fā)展，商業(yè)化育種體系逐漸加強(qiáng)，以企業(yè)為主體的國(guó)家級(jí)核心育種場(chǎng)也在快速發(fā)展。水產(chǎn)品新品種的育種能力也處于國(guó)際前沿。更值得一提的是，許多資本實(shí)力雄厚的企業(yè)開(kāi)始進(jìn)入育種研發(fā)和種業(yè)發(fā)展，例如中化、中信等大型企業(yè)已進(jìn)入國(guó)內(nèi)種業(yè)市場(chǎng)，并收購(gòu)了中國(guó)種業(yè)集團(tuán)和隆平高科等種子龍頭企業(yè)；近年來(lái)，中國(guó)化工更收購(gòu)了著名的跨國(guó)種子企業(yè)先正達(dá)，中糧集團(tuán)完成了對(duì)荷蘭尼德拉種子公司的并購(gòu)，中信農(nóng)業(yè)也收購(gòu)了陶氏農(nóng)業(yè)南美洲玉米種子的業(yè)務(wù)。

中國(guó)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的種子自給率更是世界領(lǐng)先，部分農(nóng)產(chǎn)品種子進(jìn)口依賴(lài)度較高并不影響國(guó)家種業(yè)和糧食安全。目前每年種子用量水稻約140萬(wàn)噸、小麥600萬(wàn)噸、玉米100多萬(wàn)噸、大豆65萬(wàn)噸，四大糧食作物種子合計(jì)在900萬(wàn)噸左右，幾乎全部是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的種子。尤其是水稻、玉米和小麥三大糧食作物，除了常規(guī)稻仍有不超過(guò)30%的農(nóng)戶自留種子外，其余雜交稻、雜交玉米及小麥品種種子生產(chǎn)量幾乎都大于用種量（圖2），在市場(chǎng)未放開(kāi)的條件下，實(shí)現(xiàn)了種業(yè)安全的絕對(duì)保障。農(nóng)民采用的棉花、主要油料作物的種子也來(lái)自國(guó)內(nèi)的科研院校和種子企業(yè)。進(jìn)口較大的種子主要是蔬菜和花卉，進(jìn)口的這些種子品質(zhì)和商品性較好，農(nóng)民和消費(fèi)者都獲益，在我們從吃得飽到吃得好的轉(zhuǎn)變過(guò)程中起到重要作用；進(jìn)口的花卉品種對(duì)美化環(huán)境和提升生活質(zhì)量也產(chǎn)生積極影響。我們也進(jìn)口一部分高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)的向日葵和甜菜種子，但我國(guó)向日葵和甜菜的總面積只占農(nóng)作物播種面積0.7%左右；這些農(nóng)作物品種進(jìn)口不存在國(guó)家安全問(wèn)題。我國(guó)在養(yǎng)殖業(yè)的研發(fā)能力和育種技術(shù)也處于國(guó)際前列，雖然畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品的部分種源來(lái)自國(guó)外，但世界多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家和幾乎所有發(fā)展中國(guó)家的養(yǎng)殖業(yè)種源基本上都來(lái)自國(guó)外，實(shí)際上中國(guó)畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品種子自給率相對(duì)更高。

種業(yè)發(fā)展對(duì)保障國(guó)家糧食安全和提高主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)力等方面做出了重要貢獻(xiàn)。種子技術(shù)是農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步中最重要的技術(shù)，育種研發(fā)和種子產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力增長(zhǎng)起到了重要的作用。例如，自20世紀(jì)80年代初以來(lái)，新育成的水稻、小麥和玉米等作物品種的產(chǎn)量穩(wěn)步增長(zhǎng)，三大谷物目前的現(xiàn)代品種采用率均超過(guò)96%。這主要得益于中國(guó)國(guó)內(nèi)強(qiáng)大的種子研發(fā)體系，同時(shí)不同時(shí)期從國(guó)際公共研發(fā)機(jī)構(gòu)和國(guó)外種業(yè)引進(jìn)的優(yōu)良遺傳資源也為中國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品新品種研發(fā)做出了貢獻(xiàn)。除了主要谷物作物外，棉花、油料作物、糖料作物、蔬菜和水果等農(nóng)作物以及養(yǎng)殖業(yè)的種業(yè)也得到快速發(fā)展，優(yōu)良品種的更新?lián)Q代速度加快，促進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品單產(chǎn)的不斷提高。

4、中國(guó)中冶發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和深層原因

盡管?chē)?guó)家高度重視種業(yè)發(fā)展，但做大做強(qiáng)種業(yè)還困難重重。上世紀(jì)末開(kāi)始的各行業(yè)科研體制改革并沒(méi)有顯著影響包括育種在內(nèi)的公共農(nóng)業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)的職能和使命。旨在“做大做強(qiáng)”中國(guó)種業(yè)的“種子8號(hào)文”，雖然在某些領(lǐng)域取得部分成效，但也未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。例如，2011年后，種子企業(yè)在經(jīng)歷了從2010年的8700多家下降到2016的4516家后，2019年再次上升到6393家，近兩年種子企業(yè)數(shù)量還在繼續(xù)增加。在眾多的種子企業(yè)中，真正有育種創(chuàng)新能力的企業(yè)寥寥無(wú)幾。在此形勢(shì)下，收購(gòu)跨國(guó)公司成為新的也是做大做強(qiáng)種業(yè)最捷徑的選擇，并于2017年中國(guó)化工成功收購(gòu)了第三大國(guó)際跨國(guó)巨頭種業(yè)公司先正達(dá)，這一收購(gòu)事件震驚國(guó)內(nèi)外，國(guó)人也為中國(guó)有望進(jìn)入世界種業(yè)先進(jìn)行列充滿期待。

國(guó)家每年審定的種子品種數(shù)居高不下，表現(xiàn)突出的具有重大創(chuàng)新性的品種極少。過(guò)去20年，每年審定的品種數(shù)量在波動(dòng)中快速增長(zhǎng)，特別是自2016年以來(lái)的增長(zhǎng)出現(xiàn)井噴現(xiàn)象（圖3）。例如，到2019單審定的水稻品種數(shù)就高達(dá)1329，2020年和2021年又分別增長(zhǎng)到1914和2195；2019年審定的玉米品種數(shù)更高達(dá)2266，2020年和2021年更分別增長(zhǎng)到2827和玉米304。眾多的種子意味著缺乏能占領(lǐng)較大市場(chǎng)的有重大創(chuàng)新的種子，同時(shí)也意味著存在過(guò)多的實(shí)質(zhì)派生品種或品種同質(zhì)化嚴(yán)重的現(xiàn)象。以上種業(yè)發(fā)展?fàn)顩r說(shuō)明，在現(xiàn)有的體制機(jī)制下，一方面企業(yè)要做大做強(qiáng)的難度很大，另一方面種業(yè)缺乏創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制。例如，知識(shí)產(chǎn)權(quán)難以保護(hù)，數(shù)以千計(jì)的小公司產(chǎn)出靠侵犯別人知識(shí)產(chǎn)權(quán)或以次充好的“套牌種子”生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)獲取利潤(rùn)，不僅擾亂了市場(chǎng)秩序，更重要的是影響了擁有生產(chǎn)上表現(xiàn)突出品種知識(shí)產(chǎn)權(quán)的大公司的繼續(xù)研發(fā)的積極性。

基于我們的分析，我國(guó)種業(yè)難以做大做強(qiáng)和企業(yè)缺乏開(kāi)展研發(fā)積極性主要有如下三方面原因：

首先，過(guò)去建立的以公共育種為主體的種業(yè)科技創(chuàng)新體系難以適應(yīng)新時(shí)期商業(yè)育種技術(shù)的發(fā)展趨勢(shì)與創(chuàng)新要求。現(xiàn)代育種進(jìn)入分工明確的生物育種新時(shí)期，品種商品性決定其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。隨著現(xiàn)代生物技術(shù)的發(fā)展及對(duì)生物遺傳規(guī)律檢測(cè)技術(shù)的進(jìn)步，自上世紀(jì)末開(kāi)始，以跨國(guó)公司為代表的現(xiàn)代育種已進(jìn)入分子設(shè)計(jì)育種階段，從遺傳材料的基因及性狀鑒定與親本選配到最終品種選擇與新品種進(jìn)入?yún)^(qū)域試驗(yàn)等各個(gè)環(huán)節(jié)都按專(zhuān)業(yè)分工的流水線式操作實(shí)施；同時(shí)，品種商品性成為育種設(shè)計(jì)的重要目標(biāo)。由于現(xiàn)代育種從過(guò)去依靠科研人員人工選擇后代轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑沼N設(shè)計(jì)操作，從而大幅度擴(kuò)大了雜交及后代選擇群體的規(guī)模，增加了育成優(yōu)勢(shì)更為突出、商品性優(yōu)越的新品種的概率。

我國(guó)以課題組為基本單位開(kāi)展育種的公共育種研發(fā)體系難以形成分工明確、上中下游一體化的現(xiàn)代生物育種創(chuàng)新體系。雖然以課題組為單元的育種創(chuàng)新模式能夠?qū)崿F(xiàn)單點(diǎn)突破，但限于存在如下主要問(wèn)題，難以形成以重大產(chǎn)品與重大創(chuàng)新為目的的現(xiàn)代生物育種創(chuàng)新體系。首先，從總體上看，由于課題組受研究人力、種質(zhì)資源、儀器平臺(tái)、實(shí)驗(yàn)場(chǎng)所等限制，無(wú)法開(kāi)展現(xiàn)代化的流水線式的大規(guī)模研發(fā)；其次，難以獲得豐富的種質(zhì)資源并對(duì)種質(zhì)資源開(kāi)展深入的功能鑒定和挖掘；第三，不同院校的科研單位難以避免使用相似和有限的種質(zhì)資源，開(kāi)展重復(fù)研究，難以形成有重大突破的創(chuàng)新產(chǎn)品與產(chǎn)業(yè)；第四，公共部門(mén)科研人員是在本部門(mén)的體制和機(jī)制下考核其成就（多數(shù)是以發(fā)表論文和評(píng)職稱(chēng)為目的），難免出現(xiàn)選題與生產(chǎn)需求脫節(jié)，育成的品種也常常缺乏商品性。第五，受現(xiàn)有體制機(jī)制約束、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力和缺乏完善的技術(shù)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)等影響，實(shí)現(xiàn)真正產(chǎn)學(xué)研一體化的現(xiàn)代生物育種創(chuàng)新體系極其艱難。

其次，種業(yè)科技體制改革始終沒(méi)有解決公共研發(fā)機(jī)構(gòu)的職能和市場(chǎng)作用，公益性和商業(yè)性科技創(chuàng)新活動(dòng)依然混淆，影響種子產(chǎn)業(yè)的科技創(chuàng)新能力。在現(xiàn)有研發(fā)體制機(jī)制和政府研發(fā)投入結(jié)構(gòu)背景下，難以充分發(fā)揮公共研發(fā)機(jī)構(gòu)和種子企業(yè)在種業(yè)創(chuàng)新過(guò)程中各自的應(yīng)有職能和作用。首先，目前公共研發(fā)機(jī)構(gòu)育種隊(duì)伍龐大，政府在基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究投入不夠，其結(jié)果必然是公共研發(fā)機(jī)構(gòu)需要開(kāi)展商業(yè)化的育種研發(fā)以維持體制內(nèi)龐大的育種研發(fā)隊(duì)伍；其次，能夠維持和發(fā)展壯大公共研發(fā)隊(duì)伍，必須得到不斷增長(zhǎng)的經(jīng)費(fèi)支持，而政府在這方面（特別是對(duì)公共研發(fā)機(jī)構(gòu)商業(yè)化育種的投入）發(fā)揮了決定性的作用。第三，育種研發(fā)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大，在現(xiàn)有育種研發(fā)的體制機(jī)制下，許多企業(yè)不用自己育種，購(gòu)買(mǎi)育種家?guī)讉€(gè)品種就可輕松賺錢(qián)，缺乏育種創(chuàng)新投入的機(jī)理機(jī)制。第四，在目前體制機(jī)制下，企業(yè)開(kāi)展種子研發(fā)創(chuàng)新缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，因?yàn)楣惭邪l(fā)機(jī)構(gòu)的科研人員有體制內(nèi)身份、經(jīng)費(fèi)和資源優(yōu)勢(shì)，與社會(huì)上企業(yè)的自有育種科研創(chuàng)新形成不公平競(jìng)爭(zhēng)，影響了種子企業(yè)科技創(chuàng)新的積極性。

種子研發(fā)存在的以上體制機(jī)制問(wèn)題不但使我國(guó)種業(yè)難以做大做強(qiáng)和激發(fā)企業(yè)開(kāi)展研發(fā)的積極性，而且也從育種創(chuàng)新的源頭制約著我國(guó)種業(yè)產(chǎn)生重大創(chuàng)新成果。一方面，由于公共研發(fā)機(jī)構(gòu)缺乏育種技術(shù)創(chuàng)新體系的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究投入，必然把人力、物力和財(cái)力轉(zhuǎn)向商業(yè)化育種。另一方面，雖然我國(guó)種質(zhì)資源豐富，國(guó)家也投入大量人力、物力與財(cái)力收集保存農(nóng)作物品種資源（我國(guó)國(guó)家農(nóng)作物品種資源庫(kù)是世界第二大農(nóng)作物品種資源庫(kù)），但因?yàn)閷?duì)種質(zhì)資源功能鑒定的基礎(chǔ)和應(yīng)用基礎(chǔ)研究投入不足，種質(zhì)資源挖掘不夠、檢測(cè)率極低，相當(dāng)于只保存不利用；與此同時(shí)，許多公共研發(fā)機(jī)構(gòu)和企業(yè)的育種常常缺乏豐富的品種資源。

最后，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力，影響了公共研發(fā)機(jī)構(gòu)和種業(yè)企業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力和積極性。知識(shí)產(chǎn)權(quán)難以保護(hù)，數(shù)以千計(jì)的小公司靠侵犯別人知識(shí)產(chǎn)權(quán)的以次充好的“套牌種子”生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)獲取利潤(rùn)，不僅嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)秩序，更重要的是影響了擁有生產(chǎn)上表現(xiàn)突出品種知識(shí)產(chǎn)權(quán)的大公司的研發(fā)積極性。同時(shí)，我國(guó)自1999年加入《國(guó)際植物新品種保護(hù)公約》（1978版本）到2022年2月，未實(shí)施該公約1991年版本規(guī)定的對(duì)實(shí)質(zhì)派生品系進(jìn)行保護(hù)的措施，只要有一個(gè)好的品種出來(lái)，小公司就可以稍作修改，重新申請(qǐng)，產(chǎn)生幾十個(gè)甚至幾百個(gè)同質(zhì)化的玉米新品種，產(chǎn)量和原來(lái)的差不多，小種子企業(yè)不用創(chuàng)新，照樣可以賺錢(qián)。隨著種業(yè)技術(shù)發(fā)展，這種“剽竊式”的實(shí)質(zhì)性復(fù)制育種成果頻繁發(fā)生，打擊了育種者從事長(zhǎng)時(shí)段的、基礎(chǔ)性的種質(zhì)資源的篩選、改良和創(chuàng)新活動(dòng)的信心及其投資積極性。2022年3月1日起隨著第四次修改的《種子法》的實(shí)施，實(shí)質(zhì)性派生品種品系才列入保護(hù)。

結(jié)合本文對(duì)我國(guó)種業(yè)發(fā)展改革的成就和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)以及對(duì)目前種業(yè)發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)和原因分析，為現(xiàn)在和未來(lái)打好“種子翻身仗”，促進(jìn)我國(guó)種業(yè)改革創(chuàng)新和做強(qiáng)做大種業(yè)，保障國(guó)家種業(yè)安全，提出如下政策建議。

首先，繼續(xù)深化種業(yè)創(chuàng)新體系的體制機(jī)制改革，建立適應(yīng)現(xiàn)代生物育種技術(shù)發(fā)展的中國(guó)種業(yè)科技創(chuàng)新體系。要明確政府研究機(jī)構(gòu)的公共職能，在理清基礎(chǔ)、應(yīng)用基礎(chǔ)和應(yīng)用研究以及公益性和商業(yè)化研究的基礎(chǔ)上，從國(guó)家農(nóng)業(yè)科研體制和政府投入機(jī)制著手，探討公共研究機(jī)構(gòu)的改革方案。加強(qiáng)公共研究機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)和應(yīng)用基礎(chǔ)研究，完善技術(shù)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)體系，建立產(chǎn)學(xué)研緊密結(jié)合、相輔相成并以企業(yè)為主體的種業(yè)創(chuàng)新體系。

其次，加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度和技術(shù)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，提升種業(yè)研發(fā)投入和創(chuàng)新的積極性。加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和處罰力度，確保公共研發(fā)部門(mén)和企業(yè)投資農(nóng)業(yè)研發(fā)的利益。建立基于市場(chǎng)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，理順公共研發(fā)機(jī)構(gòu)與人員和企業(yè)的利益關(guān)系。同時(shí)，近期應(yīng)盡快出臺(tái)實(shí)質(zhì)派生品種保護(hù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行時(shí)間表，并擴(kuò)大農(nóng)作物的覆蓋范圍，加大執(zhí)行力度。

再次，在加強(qiáng)種質(zhì)資源收集與保護(hù)的同時(shí)，提升國(guó)家種質(zhì)資源的利用率。加強(qiáng)種質(zhì)資源基礎(chǔ)研究隊(duì)伍建設(shè)，大幅提高種質(zhì)資源功能鑒定和挖掘的投入經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，完善種質(zhì)資源庫(kù)的體制機(jī)制以提升對(duì)育種研發(fā)企業(yè)的開(kāi)放度，充分發(fā)揮國(guó)家種質(zhì)資源在種業(yè)創(chuàng)新中的作用。

最后，確定改革與發(fā)展的路線圖，加快農(nóng)業(yè)研發(fā)企業(yè)的整合，做大做強(qiáng)我國(guó)的農(nóng)業(yè)企業(yè)。基于我國(guó)的國(guó)情和農(nóng)業(yè)研發(fā)特征，探討公共研發(fā)單位改革和農(nóng)業(yè)企業(yè)研發(fā)發(fā)展的路線圖和時(shí)間表及相應(yīng)的制度保障和扶持政策。加大相關(guān)財(cái)稅等扶持政策以激勵(lì)企業(yè)投資種業(yè)研發(fā)活動(dòng)和種子企業(yè)的兼并速度。

本文來(lái)源：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2023年第一期

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