一些省聯社并沒有因為其轄下成員的改制，轉變為獨立法人而淡出對農信系統人事、財務、業務、戰略等層面的干預，還是把自己放在行政管理機構的位置上。

隨著農村金融機構改革步入“深水區”，備受關注的省聯社改革或將實質性開啟。2017年中央的“一號文件”要求，“抓緊研究制定農村信用社省聯社改革方案”。分析認為，這比2016年的表述“開展農村信用社省聯社改革試點，逐步淡出行政管理，強化服務職能”更具緊迫感。

棋至中盤，農信社改制為農商行的步伐逐漸加快。截至2016年末，全國共組建農村商業銀行1222家，改制數量過半，北京、天津、上海、重慶、安徽、湖北、江蘇、山東和江西9省市已全面完成農信社改制工作。

這也就意味著，農信社在這些地方成為歷史，獨立法人農商行登上了舞臺。一個現實的問題不可避免，農信社已經不存在了，省級聯社是否還有必要對農商行進行管理?近年來，省聯社與已經改制完成的農商行之間的矛盾沖突不斷升級，比如人事任免方面的摩擦較為激烈，甚至公開化。

某省一家農商行的董事長張明(化名)也告訴21世紀經濟報道記者，作為改制后的首任董事長，他抱著創業的心態想干出一番事業，但是由于對所在區域省聯社的行政干預不滿和僵化體制的失望，最終一兩年就憤然離職，投奔其他金融機構了。

他表示，“雖然改制了，但是省聯社從來不把我們當做獨立法人，不僅高管的任命要管，就連招聘普通員工也沒有權限。但要承擔風險時，省聯社并無大作為。”

至于省聯社的定位，某銀監局的人士也表示，高層也很關注省聯社和農商行的矛盾問題，正委托銀監會在對農信社體制改革進行調研。大的方向是“淡化行政管理，強化服務”，但是“淡化”到什么程度還沒有結果。

上海交通大學中國普惠金融創新中心聯席主任白澄宇認為，省聯社代表地方政府來對農信社進行管理，是在一定的歷史條件下形成管理體系。隨著農信社改制為農商行，已經成為產權明晰的股份制企業，就應該按照企業法和銀行監管的有關規定對它進行監管，而不能再延用以前的行政管理方式。

農信社改革進行時

作為我國金融機構中數量最多、覆蓋面最廣的農信社，長期以來扎根農村，為服務“三農”作出巨大貢獻。但不容忽視的是，農信社同樣存在規模小、體制機制落后、成本高風險較大、改革進程一波三折等問題。

1996年底，農村信用社與農業銀行脫鉤，接受央行(2003年開始為銀監會)的監督和管理。不過，對農信社的改革及產權制度明晰的探索卻從未停止過。2001年9月，央行批準江蘇省農村信用社聯合社成立，按照省政府授權，對轄內法人單位履行指導、協調、服務和行業管理職能。

江蘇在信用社產權改革上一路領先，2001年11月，張家港農聯社組建為農商行，為全國第一家。截至2016年5月，江蘇轄內62家法人單位全部翻牌為農商行，該省成為全國較早完成農信社改制工作的省份之一。目前，江陰、無錫、常熟、吳江、張家港等5家農商行成為全國首批登陸A股市場的農商行。

2010年，銀監會提出“用三至五年時間將農村合作金融機構總體改制為產權關系明晰、股權結構合理、公司治理完善的股份制金融企業，為建立現代農村金融制度奠定良好基礎”。同時提出2015年底前全面取消資格股，今后不再組建農村合作銀行，符合條件的農合行和農信社應直接改制為農商行。

至此，農信社改制為農商行的序幕正式拉開，不過進度卻不一。

銀監會最新發布的數據顯示，截至2016年末，全國共組建農村商業銀行1222家，較年初增加256家，北京、天津、上海、重慶、安徽、湖北、江蘇、山東和江西9省市已全面完成農村信用社改制工作。農商行資產、負債分別達20.3萬億元、18.8萬億元，均占商業銀行的11%。

7月13日，河南銀監局副局長周家龍也在銀行業例行新聞發布會上表示，自2015年以來，河南省已組建農商銀行達到81家，剩下的機構中，還有30多家已經達到了組建標準，有望在今年之前基本完成農信社改制農商行的工作。

在農信社改制的過程中，最為關鍵的是明晰產權制度和化解金融風險。

據周家龍介紹，河南的做法是，不良資產處置中堅持“三不”原則，就是農村信用社不兜底、不回購、不承諾，保證所有不良資產處置的真實性。不過，單靠農信社自己也很難化解這么多年形成的不良貸款，需要地方政府形成合力。這兩年的改革，各級地方政府拿出真金白銀100億來幫助農信社資產處置，不良資產的清收累計達到300多億元。

而其他省市的做法也類似，政府出錢化解一部分，更多的是引入新股東，市場化的方式化解不良。通常的做法是引入新股東時，要求新股東按照一定的比例購買不良貸款。比如山西一家農商行改制時，新發起股東每認購1股的農商行股份時，需另出資1元用于購買此前農信社的不良資產包份額。

不同路徑中的省聯社角色

農商行改制的另一個關鍵是省聯社的角色和定位。關于省聯社的改革探索，近年來從未間斷過。

省聯社這種體制的存在，最早起始于2000年7月，國務院批準在江蘇省進行農村信用社改革試點，成立江蘇省聯社。在其運行3年之后，全國各省(區)陸續成立省級聯社。

2003年6月，國務院頒布《深化農村信用社改革試點方案》，在管理體系上把農村信用社交由省級政府管理，各省普遍成立省級聯社或其他形式的省級管理機構，具體承擔對轄內信用社的管理、指導、協調和服務職能。

作為一種過渡性的制度安排，省聯社在農信社改革過程中發揮了重要作用，不過其自身的一些問題也逐漸凸顯。關于省聯社自身的改革，各種探討和探索也從未停止過。早在2007年，銀監會就曾提出過聯合銀行、金融服務公司、金融持股公司、統一法人和完善省聯社等五種省聯社改革模式，而不同的模式中，省聯社的定位也存在差異。

2008年6月29日，重慶農商行掛牌成立，成為全國首個省聯社改制成的省級農商行。此后的北京、天津、上海等直轄市幾乎都是這樣的模式，組建統一的省級農商行。分析人士認為，直轄市之所以能取消省聯社做成大一統的農商行，區域小、集中在城區、市一級對區縣的控制力也更強。

此后的2008年12月22日，寧夏黃河農村商業銀行掛牌開業，開始探路“金融控股公司模式”，也被稱為“寧夏模式”。

黃河農商行官網顯示，黃河農商行黨委對各縣市聯社(農商行)的黨組織和主要負責人實行垂直領導、統一管理;在行業管理方面，管理、指導、服務、監督縣市聯社(農商行)開展經營工作;在資本管理方面，作為縣市聯社(農商行)的第一大股東，向其派出理事或董事參與決策。

2015年5月陜西秦農農商行掛牌成立，是在西安市新城區、碑林區、蓮湖區、雁塔區、灞橋區、未央區農村信用合作聯社合并重組基礎上，通過增資擴股、優化股權、財務重組、機制再造等，組建起的農商行。

“秦農模式”是省聯社改革的另一種重要探索與嘗試，這種模式是“金控集團+行業協會+金融服務平臺”三位一體的集成模式。

至于各種模式的優劣，尚待時間的檢驗。在農信社改制的過程中，省聯社確實有更多的沖動想繼續做大做強，建立統一的省級農商行。

白澄宇表示，“對于農信社的改革歷來就有不同的意見，有人認為農信社就應該堅持地域性，作為一個社區型的小型金融機構，對當地的農戶和小微企業提供服務。因為，大家擔心一旦組建成一個省級的農商行，可能也會像其他商業銀行一樣，成為一個抽水機，把農村的資金、資源抽到城市或房地產等高回報的領域”。

河南省農信聯社主任陳益民也在前述銀行業例行新聞發布會上回答21世紀經濟報道記者提問時表示，如果省聯社，統一成一家法人，相對比較好管。但縣域法人機構穩定不變是中央的政策，這個政策符合農村發展的實際情況。因為前些年縣域進行的金融改革，管理權力上收以后，造成了農村縣域資金外流的問題。

中國不缺大銀行，缺少的是深耕縣域和“三農”的小銀行，正是基于這樣的考慮，后來的農信社改制中，中央的要求是保持縣域法人地位不能改變，大多數省份也是采取這樣的模式。

保持縣域法人地位加省級聯社的體制，周家龍表示，這個方向的選擇，既是中央的要求，也是河南省委、省政府和農村信用社的主動選擇。據他介紹，河南改革的基本原則是“三個不變”，堅持縣域農村信用社改制后農商行的法人地位不變，堅持支農縣域經濟的定位不變，堅持全省農村信用社體系的完整性不變。

不過，周家龍也坦言，縣級農信社改制為農商行的“小法人”后，也的確有小法人的劣勢。一是抗風險能力相對弱。二是金融科技的開發，與互聯網科技的對接，小法人做起來非常困難，成本非常高。這個時候就需要省聯社集中全省的力量，共同開發一個服務平臺，全省跟外對接，省聯社的服務職能就非常重要。三是法人治理當中，自我治理和自我管理還在形成的過程中。為了解決內部人控制的問題，就需要在三個方面著力，增強股東參與內部治理，增強市場的約束和外部監管，強化行業管理的紀律約束。

周家龍也表示，“從我們的改革來看，競爭力最強的是縣域的農村信用社。河南的每個縣都有7-9家銀行業機構，但農村信用社的競爭力和發展是最好的。因為小法人有小法人的優勢，離市場很近，決策鏈條短，而且有自主經營決策權，能夠非常好的適應縣與縣之間的區域經濟的差異”。

“小法人”與“大體系”的矛盾

省聯社和“小法人”這種主流的改革模式中，還有一個關鍵問題是雙方的矛盾也不斷凸顯。

比如，一些省聯社并沒有因為其轄下成員的改制，轉變為獨立法人而淡出對農信系統人事、財務、業務、戰略等層面的干預，還是把自己放在行政管理機構的位置上。

近期，在江蘇、安徽等地，省聯社與轉制后的農商行在人事任免上發生分歧的事件陸續發生。江蘇省聯社插手多家農商行的人士安排，不過在常熟銀行的第六屆董事會第一次會議上，兩名由省聯社空降指派的副行長人選，被9名董事聯袂否決。這也標志著改制為獨立法人的農商行同省聯社的矛盾公開化。

張明也向21世紀經濟報道記者表示，“省聯社從來沒有把農商行當成一個獨立主體來對待。雖然名義上引進了新股東，建立了現代企業制度，但是徒有其表。因為現在股東說了不算。三會一層發揮不了作用，公司治理結構存在很大的問題”。

在張明看來，省聯社成立之初，定位是要承擔風險，現在的目的和當初的初衷差距很大，反而干預農商行的經營管理。改制為農商行后，體制上沒有任何的變化，風險好像得到處置，股東拿錢購買了不良資產，數據是好看了，報表好看了，但是農商行沒有完全的自主權。

據張明介紹，他所在地區省聯社的行政化管理嚴格到什么程度呢?幾乎是把農信社當做分支機構來管。比如，農商行Logo有一個細小的變化都不行，員工的行服、企業的宣傳都需要省聯社統一來定。

其實早在2012年7月，銀監會就出臺了《關于規范農村信用社省(自治區)聯合社法人治理的指導意見》，其中明確規定，省聯社不得直接任命社員機構董(理)事長、監事長和正、副行長(主任)等高級管理人員。

不過，省聯社似乎放不下。

陳益民坦言，省聯社和基層縣域法人的關系，有時候會有不協調的地方，這也是客觀情況。2003年，國務院的文件賦予省聯社管理、指導、協調、服務的職能，要承擔全省農村信用社系統的風險處置責任。具體實施中，省聯社與基層法人在管理權方面存在分歧，也是在情理之中的。

他表示，“省聯社對基層農商行董監高的人事任命，有些地方還是相對好協調的，有矛盾問題也是可以協調解決的，有個別地方不一致，也不是不得了的事情”。

白澄宇認為，這是在改革過程中出現的傳統體制與新體制之間的沖突。農商行改制以后，建立了現代企業制度，成為獨立的法人，具有理事會。根據法律，股東大會是最高決策機構。農商行的管理層，比如行長和其他主要經營管理者的任命，應該是由理事會或者股東會決定。省聯社把這個權力還是收在自己手里，是因為以前他們有獲得授權，所以有這個慣性，還是延續了行政管理的那套做法。

省聯社將何去何從?

張明還提出了作為農商行董事長他另外一個困境，就是夾在省聯社和股東之間左右為難。“原來信用社系統很簡單，領導說怎么干就怎么干，也沒那么多目標和壓力，盈利多少對我們也沒有影響。但改制后，當董事長就得為股東辦事。股東的需求和省聯社導向不一致怎么辦?我們在夾縫中太難生存了”。

據張明介紹，很多民營股東響應號召參與農信社改制，成為農商行的股東后也很尷尬。不僅無法行使高管提名等股東權利，幾年也分不了紅，逐漸沒有了信心。但是想退出卻也很難，股權轉讓有難度。

如果省聯社完全不存在，農商行回歸銀監局監管是否有可能?在這其中銀監局與省聯社的關系也頗為微妙。一方面銀監局希望省聯社放權，另一方面又希望在風險處置上省聯社繼續擔責。

前述銀監局人士表示，站在監管部門的角度，如果沒有了省聯社行業管理，監管部門也管不過來。日常的監管信息存在不對稱，監管資源的配置也有限。至于省聯社的定位，該銀監局人士認為，“全國的情況不一樣，主要看風險狀況。風險比較小的地方，就希望淡化管理，當然風險比較大的地方，還需要行業管理”。

社科院金融所銀行研究室主任曾剛也曾提出省聯社分拆模式，其邏輯是：根據省聯社現有崗位設置和人員背景，分拆為兩部分，一部分可以考慮并入金融辦，成為單獨的管理地方中小商業銀行的監管機構;另一部分人整體注入一個市場化服務主體，這個主體可以是地方政府主管的金融服務平臺，主攻協會并不擅長的資金清算和財務審計系統。

白澄宇也建議，省聯社是基層農商行出資設立的，類似于一個行業協會的性質，或是一種中小銀行聯合體。應由成員授權從事某些領域的服務，比如一個地區的農商行之間的資金調劑等，但前提是要獲得農商行授權，而不是行政的授權。

國際上有類似的經驗，比如德國有很多社區銀行，這些銀行成立一個聯合組織，類似于協會。當小銀行自己無力去開發信息管理系統，就可以委托這個協會統一開發一套資金結算系統，然后由成員共同使用，減少各個銀行的開發成本。

至于如何解決“小法人”的監管問題，白澄宇表示，中央也有一個方案，是建立雙層監管體系。就是把一些小型的、地方性金融機構的監管職責下放給省一級政府。監管規則還是要由中央來定，省級政府依據規則執行監管，出了風險由省級政府兜底。在他看來，由地方政府對地方性金融機構進行監管，監管半徑較小，地方政府也更了解當地的情況。

來源：21世紀經濟報道

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